Erlendar fyrirmyndir í stjórnarskrá Stjórnlagaráðs

Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

(Mannleg göfgi er friðhelg. Að virða hana og vernda er skylda alls ríkisvalds.)

Þessi málsgrein, úr 1. gr. þýsku stjórnarskrárinnar, finnst mér vera fallegasta stjórnarskrárgrein sem ég hef séð. Ég er ekki einn um þá skoðun að þykja þessi grein til fyrirmyndar, enda hefur hún verið tekin upp í stjórnarskrám víða um lönd og m.a. í réttindaskrá Evrópusambandsins sem 1. gr.

Það er með hliðsjón af þessum fyrirmyndum sem sagt er í 8. gr. frumvarps Stjórnlagaráðs að öllum [skuli] tryggður réttur til að lifa með reisn, og í 10. gr. að öllum [skuli] tryggð mannhelgi.

Margt annað í nýju stjórnarskránni byggir á erlendum fyrirmyndum. Meðal annars leitaði Stjórnlagaráð, og Stjórnlaganefnd sem undirbjó tillögur og dæmi fyrir ráðið, í smiðju Finna, Svía, Þjóðverja, Norðmanna, Svisslendinga og Keníubúa. Núgildandi stjórnarskrá lýðveldisins byggir einkum á danskri fyrirmynd; mér telst til að 62 greinar af 80 í þeirri íslensku eigi sér beina samsvörun í þeirri dönsku.

Finnar endurskoðuðu stjórnarskrá sína rækilega árið 1999 og er nýja plaggið 131 grein. Þýska stjórnarskráin er 147 greinar auk stutts viðauka. Svissneska sambandsstjórnarskráin er 197 greinar, og sú hollenska 142 plús 28 viðaukagreinar. Stjórnarskrárfrumvarp Stjórnlagaráðs er hins vegar 114 greinar og yrði í hópi styttri stjórnarskráa í Evrópu.

Nefnt hefur verið í umræðu að nýja stjórnarskráin segi alloft að setja eigi tiltekin lög eða að kveða eigi nánar á um tiltekin réttindi eða skyldur í lögum. Þetta er alþekkt í stjórnarskrám. Til dæmis eru lög frá þinginu nefnd 174 sinni í hollensku stjórnarskránni, sem er eins og áður sagði 142 greinar. Finnska stjórnarskráin nefnir útfærslur í lögum 106 sinnum í 131 greinum.

Þá hafa heyrst þær raddir að sum ákvæði nýja stjórnarskrárfrumvarpsins séu erfið í túlkun og framkvæmd. Nefnd hefur verið sem dæmi 17. gr. um frelsi menningar og mennta, þar sem segir að tryggja skuli með lögum frelsi vísinda, fræða og lista. Þessi grein á sér þó hliðstæður í erlendum stjórnarskrám á borð við þá svissnesku, sem kveður á um akademískt frelsi í 20. gr. og um frelsi listrænnar tjáningar í 21. gr., og þá þýsku, sem kveður á um frelsi lista, vísinda, rannsókna og kennslu í 3. mgr. 5. gr.

Annað ákvæði sem sagt hefur verið "óframkvæmanlegt" er í 14. gr. frumvarps Stjórnlagaráðs þar sem segir að stjórnvöld skuli tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu. Þar endurspeglast t.d. orðalag úrsænsku stjórnarskránni frá 1974 sem endurskoðuð var 2010. Í henni er mikil áhersla lögð á frjálsa skoðanamyndun, tjáningarfrelsi og upplýsingafrelsi. Fjalla raunar tveir af fjórum bálkum sænsku stjórnarskrárinnar um prent- og tjáningarfrelsi, enda eru það grundvallaratriði í lýðræðisþjóðfélagi sem ætlar að standa undir nafni. Má færa fyrir því rök að greinar um vernd tjáningarfrelsis og skoðanamyndunar hefðu átt að vera yfirgripsmeiri í nýju stjórnarskránni, fremur en hitt.

Því hefur verið haldið fram að mannréttindakafli frumvarpsins sé of ítarlegur og leggi stjórnvöldum of víðfeðmar skyldur á hendur. Eru þar jafnvel nefnd til sögu réttindi sem Ísland hefur skuldbundið sig að þjóðarétti til að virða og innleiða með virkum hætti í landsrétt. Má í því sambandi til dæmis minna á Alþjóðasamning um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi frá 1966 sem Ísland hefur fullgilt, sbr. sérstaklega 2. gr. hans. Í 7. gr. samningsins viðurkenna aðildarríki rétt sérhvers manns til sanngjarnra og hagstæðra vinnuskilyrða, sem innifela m.a. sanngjörn laun. Það er með hliðsjón af þessu orðalagi sem 2. mgr. 25. gr. frumvarps Stjórnlagaráðs tiltekur m.a. að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa.

Þá hefur vel þekktur fyrrverandi stjórnmálafræðiprófessor tjáð sig um stjórnarmyndunarferli nýju stjórnarskrárinnar og talið það færa forseta lýðveldisins aukin völd. Ferlið er þó engin nýjung heldur nánast samhljóða því ferli sem lýst er í finnsku stjórnarskránni og keimlíkt því sem tíðkast í Svíþjóð og Þýskalandi. Um er að ræða beint, jákvætt þingræði þar sem þingið velur og kýs forsætisráðherrann - en þjóðhöfðingi kemur að málinu sem verkstjóri og málamiðlari.

Enn má nefna ákvæði um jákvætt vantraust á forsætisráðherra, þar sem tilnefna þarf eftirmann í tillögu um vantraust. Þetta kom hæstaréttarlögmanni nokkrum á óvart þrátt fyrir að vera vel þekkt úr stjórnmálafræðum og stjórnarskrá Þýskalands, Spánar og Ungverjalands svo nokkrar séu nefndar.

Eins og sjá má af þessari upptalningu, sem er engan veginn tæmandi, er erlend fordæmi og fyrirmyndir víða að finna í frumvarpi Stjórnlagaráðs. Þessu er lýst nánar í greinargerð með frumvarpinu, sem er fróðleg lesning - og ein af ástæðum þess að nýja skráin verður þegar fram í sækir mun haldbetri og skýrari réttarheimild en sú gamla.

Mér finnst að þegar lögfræðingar og aðrir sérfræðingar tjá sig um frumvarp Stjórnlagaráðs sem slíkir, eigi að gera þá kröfu að þeir séu vel lesnir og hafi kynnt sér þær erlendu fyrirmyndir sem byggt er á og vísað til. Þar með mætti forðast að þeir beini spjótum að orðalagi og eiginleikum sem eru vel þekktir annars staðar frá og þykja fullboðlegir í stjórnskipunar- og stjórnmálafræðikreðsum heimsins. Nú má vel vera að eitthvað af þessum erlendu fyrirmyndum eigi ekki við á Íslandi, en þá þarf að greina hvaða ótvíræða "sérstaða Íslands" eigi þar í hlut - og helst að rökstyðja hvaða aðrar lausnir henti þá betur "séríslenskum aðstæðum" og af hverju.

Að öðrum kosti getur gagnrýnin hljómað eins og kjánalegur, og amatöralegur, heimóttarskapur.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 5. desember 2011.]

Hlutverk og ábyrgð forseta Íslands

Hlutverk og ábyrgð forseta lýðveldisins var eitt af þeim álitaefnum sem hvað mest var rætt í Stjórnlagaráði. Uppi voru hugmyndir m.a. um að leggja embættið af; að sameina það embætti forseta Alþingis; að sameina það embætti forsætisráðherra og kjósa framkvæmdarvaldið þannig beinni kosningu; að forsetinn ætti fyrst og fremst að vera "ópólitískur" vörður menningar og lýðræðis; og að halda embættinu að mestu óbreyttu en skýra hlutverk þess. Niðurstaðan varð sú að skýra ákvæði um forsetann, halda embættinu að mestu óbreyttu hvað efnisleg verkefni varðar, en bæta þó við ákveðnu hlutverki lýðræðisvarðar gagnvart skipun dómara og ríkissaksóknara.

Íslenski þjóðhöfðinginn er nokkuð óvenjulegur í alþjóðlegu samhengi. Hlutverk hans er byggt á danska konungnum eins og menn þekkja, en að því breyttu að í stað þess að konungur gat (í orði kveðnu) neitað að samþykkja lög, hefur forsetinn heimild til að synja lögum staðfestingar og vísa þeim þar með til þjóðaratkvæðis.

Í gildandi stjórnarskrá Íslands er forsetinn sagður fara með löggjafarvald (ásamt Alþingi), en það er sjaldgæft meðal lýðræðislega kjörinna þjóðhöfðingja. Utan Íslands er Grikkland raunar eina dæmið um slíkt í Evrópu. Meðal konungsríkja er konungur sagður fara með löggjafarvald í dönsku og belgísku stjórnarskránum, en t.d. ekki í þeim norsku og sænsku.

Stjórnarskráin frá 1944 endurspeglar einnig rætur sínar í því að forsetinn, áður konungur, er sagður fara með ýmis völd sem hann í raun hefur ekki. Til dæmis stendur í stjórnarskránni að forseti veiti embætti (20. gr.), geri samninga við önnur ríki (21. gr.) og náði menn (29. gr.). Í reynd eru það ráðherrar sem ákveða veitingu embætta og lausn frá þeim, gera samninga við önnur ríki og gera tillögur um náðanir sem forseti fer eftir. Þetta helgast af því að forseti er sagður vera ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.), hann lætur ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr.) enda öðlast löggjafarmál og stjórnarerindi fyrst gildi þegar ráðherra undirritar þau með forseta (19. gr.).

Í frumvarpi Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er horfið frá þessu "leppsorðalagi" og í staðinn kveðið skýrt á um hlutverk forseta annars vegar og ráðherra hins vegar. Með þessu verður stjórnarskráin mun gegnsærri og skýrari í túlkun, en eins og landsmenn þekkja spretta gjarnan upp fjölbreytilegar túlkanir fræðimanna þegar á stjórnskipuleg vafaatriði reynir. Er þá stutt í samlíkingu milli sérfræðinga í túlkun stjórnarskrárinnar og presta véfréttarinnar í Delfí forðum, sem túlkuðu óræð skilaboð úr transi völvunnar og réðu með því miklu um framgang mála í Grikklandi til forna.

Í nýju stjórnarskránni er forsetinn sagður vera þjóðhöfðingi lýðveldisins. Hann er þjóðkjörinn, með þeim hætti að kjósendur forgangsraða frambjóðendum á kjörseðli, eins og t.d. er gert á Írlandi. Þannig birtist vilji meirihlutans í einni umferð og óþarfi að kjósa tvisvar. Forsetinn heldur óbreyttum málskotsrétti til þjóðarinnar, en þarf að rökstyðja ákvörðun um synjun laga og tilkynna hana forseta Alþingis. (Að auki geta 10% kjósenda farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem Alþingi hefur samþykkt, sem ætti að valda því að forseti þurfi sjaldan að grípa til málskots.)

Þá hefur forsetinn nokkur formleg hlutverk, svo sem að stefna saman og setja Alþingi (eins og nú er) og veita náðun og sakaruppgjöf að tillögu ráðherra (eins og nú er). Hann skipar forsætisráðherra í embætti eftir að Alþingi hefur kosið hann, og veitir honum lausn í kjölfar kosninga, ef samþykkt er vantraust eða ef ráðherrann óskar þess sjálfur. Forsetinn kemur einnig að myndun ríkisstjórnar með því að það er hlutverk hans að leggja fram á þingi tillögur um forsætisráðherraefni eftir samráð við þingflokka og þingmenn. Alltaf er það þó þingið sem ræður því hver verður forsætisráðherra, eins og vera ber í þingræðisfyrirkomulagi.

Forsetinn fær tvö ný efnisleg hlutverk. Þegar ráðherra hyggst skipa dómara eða ríkissaksóknara í embætti þarf að bera tillögu um skipunina undir forseta. Telji forseti hana umdeilanlega eða vafasama getur hann synjað skipuninni staðfestingar og gengur málið þá til Alþingis þar sem greidd eru atkvæði um hana. Sé skipunin studd með 2/3 atkvæða á þingi telst hún staðfest en annars ekki, og þarf ráðherra þá að gera nýja tillögu. Hér er ætlunin að forsetinn gegni nokkurs konar lýðræðisvarðarhlutverki hvað varðar dómsvaldið og sjálfstæði þess frá öðrum valdþáttum, einkum framkvæmdarvaldinu og meirihluta á þingi hverju sinni.

Skúli Magnússon lögfræðingur hefur sett fram þá gagnrýni að hlutverk og ábyrgð forsetans séu óskýr í frumvarpi Stjórnlagaráðs og að ræða þurfi betur stjórnskipulega stöðu embættisins.

Skúli sat í Stjórnlaganefnd sem skilaði af sér ítarlegri skýrslu til Stjórnlagaráðs. Í þeirri skýrslu var m.a. að finna tvö fullbúin dæmi um stjórnarskrár, A og B. Dæmi A var keimlíkt núgildandi stjórnarskrá. Forseti átti þar að skipa fulltrúa í ráðgefandi nefnd um lagasetningu (sem heitir Lögrétta í nýju stjórnarskránni), þar af einn mann án tillögu frá ráðherra. Forseti var sagður ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum en sækja mátti hann til saka vegna landráða, glæpa gegn mannúð og annarra alvarlegra glæpa að þjóðarétti. Í dæmi B voru hlutverk forseta mun veigameiri en nú er, og einnig mun veigameiri en í frumvarpi Stjórnlagaráðs. Forsetinn skipaði þar m.a. dómara og veitti þeim lausn án tillögu frá ráðherra, og þurfti að veita samþykki fyrir rekstrarhalla ríkissjóðs umfram 3% af vergri landsframleiðslu. Í samræmi við þessi auknu hlutverk var ábyrgð forseta aukin og gat Alþingi krafist þess að forseti yrði sviptur embætti (e. impeachment) ef embættisfærsla hans bryti í bága við stjórnarskrá. Hæstarétti var falið að dæma í slíkum málum.

Taka má undir það með Skúla að því áþreifanlegri og afdrifaríkari hlutverk sem forseta eru falin, því meiri ástæða er til að hafa skýr ákvæði um lagalega ábyrgð hans í stjórnarskrá. Á hinn bóginn er erfitt að sjá fyrir sér að forseti standi í málaferlum og verði dreginn fyrir dómstóla vegna umdeildra embættisverka. Ég hygg, og mikill meirihluti Stjórnlagaráðs, að flestir landsmenn sjái forsetann fremur fyrir sér sem ópólitískan og tiltölulega hlutlausan fulltrúa lýðræðis, menningar og góðra gilda.

Það er því að vandlega íhuguðu máli sem forseta eru falin nákvæmlega þau hlutverk sem Stjórnlagaráð tiltekur í frumvarpi sínu en ekki önnur, fleiri eða færri. Ráðið telur forsetann eiga að vera ákveðinn öryggisventil eins og áður er lýst, en að fara eigi mjög varlega í að láta hann taka afdrifaríkar og endanlegar ákvarðanir sem stjórnvald. Þess vegna eru sjálfstæð verkefni hans aðallega í því fólgin að vísa lýðræðislega mikilvægum en umdeildum málum áfram á milli valdþátta eða beint til þjóðarinnar, en ekki að taka stjórnvaldsákvarðanir sem slíkar.

En það má benda á að í nýju stjórnarskránni er forsetinn ekki lengur sagður ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum, enda óþarfi þar sem ráðherrar taka nær allar ákvarðanir og bera lagalega og pólitíska ábyrgð á þeim með beinum og skýrum hætti. Forseti ber þannig ábyrgð á eigin ákvörðunum gagnvart stjórnarskrá og öðrum lögum eins og aðrir, og svo vitaskuld pólitíska ábyrgð gagnvart kjósendum. Má í því sambandi minna á að Alþingi leggur ekki lengur sjálft sig að veði ef það samþykkir að bera undir þjóðaratkvæði að leysa forseta frá embætti.

Embætti forseta Íslands er að mörgu leyti óvenjulegt og helgast af sögu og hefðum sem mótast hafa hér á landi en eiga sér ekki beina hliðstæðu í nágrannalöndum. Umræðan í Stjórnlagaráði markaðist af þessu, en niðurstaðan er að mínu mati skynsamleg málamiðlun, sem þó er heildstæð og í góðu innra samræmi. Það er þó um að gera að ræða hana og gagnrýna, því markmiðið er að hinn nýi samfélagssáttmáli verði eins traustur og nokkur kostur er.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 29. nóvember 2011.]

Andsvör vegna athugasemda um stjórnarskrárfrumvarp

Í Silfri Egils um daginn ræddi Reimar Pétursson hrl. um stjórnarskrártillögu Stjórnlagaráðs og setti fram athugasemdir sem ástæða er til að bregðast við og fjalla nánar um.

Ég skrifaði í síðustu bloggfærslu minni um eitt af þeim atriðum sem Reimar nefndi, þ.e. um pólitíska ábyrgð ráðherra. Ég útskýrði þar hvernig þingið getur lýst vantrausti á þá eða ríkisstjórnina í heild skv. tillögum Stjórnlagaráðs, en engin ákvæði um vantraust er að finna í núgildandi stjórnarskrá.

Annað málefni sem Reimar nefndi til sögu er óskýrt hlutverk forseta Íslands, sem við erum sammála um að sé einn af vanköntum núgildandi stjórnarskrár. Reimar telur nýju stjórnarskrána gera þetta hlutverk jafnvel óskýrara en nú er. Í því sambandi tiltók hann nokkra efnispunkta:

Að forseta Íslands sé í nýju stjórnarskránni fengið úrslitavald um hverjir hljóti náðun eða sakaruppgjöf. Í 85. gr. tillögu Stjórnlagaráðs kemur fram að forseti Íslands geti náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka að tillögu ráðherra. Þetta ákvæði er samhljóða 2. málslið 29. gr. núgildandi stjórnarskrár, nema hvað skáletraða partinum um tillögu ráðherra er bætt við. Einmitt þannig er framkvæmdin í dag, enda lætur forseti ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr. lýðveldisstjórnarskrárinnar), ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum (14. gr.) og stjórnarerindi öðlast fyrst gildi er ráðherra undirritar það með forseta (19. gr.). Hér er því engin breyting gerð á núverandi fyrirkomulagi náðana og sakaruppgjafa, þar sem frumkvæði kemur frá náðunarnefnd (sbr. 78. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005) og fer svo formlega fram með atbeina innanríkisráðherra og forseta. Orðalag nýju stjórnarskrárinnar er hins vegar skýrara og lýsir framkvæmdinni eins og hún er í reynd.

Að forseti Íslands fái "einhvers konar þingsetningarvald". Samkvæmt 46. gr. tillögu Stjórnlagaráðs stefnir forseti Íslands saman Alþingi að loknum Alþingiskosningum (eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar sbr. 44. gr.) og setur reglulegt Alþingi ár hvert. Forseti Íslands stefnir einnig saman og setur Alþingi að tillögu forseta þess eða þriðjungs þingmanna. Allt er þetta mjög áþekkt því sem er í núgildandi stjórnarskrá. sbr. t.d. 22. gr. hennar, og þeim hefðum sem mótast hafa. Tímafrestur til að kalla saman Alþingi eftir kosningar er þó styttur úr tíu vikum í tvær, og aukinn er réttur minnihluta þings til að krefjast þess að þing sé kallað saman. En forseta lýðveldisins er ekki falið neitt nýtt vald í þessu efni.

Mikilvæg og markverð er hins vegar sú breyting að forsætisráðherra (í orði kveðnu forseti) mun ekki lengur geta rofið þing, sbr. 24. gr. núgildandi stjórnarskrár, heldur er það þingið sjálft sem ákveður þingrof skv. 73. gr. tillögu Stjórnlagaráðs. Þetta er ein af þeim mörgu endurbótum sem auka sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu.

Að forseti Íslands hafi úrslitaáhrif um það hverjir verða dómarar eða ríkissaksóknarar. Skv. 102. gr. tillögu Stjórnlagaráðs skipar ráðherra dómara og veitir þeim lausn (eins og nú er). Við bætist síðan "öryggisventill" skv. 96. gr. um skipun embættismanna. Þar segir að þegar ráðherra skipar í embætti dómara og ríkissaksóknara, sem eru embætti með mikla sérstöðu vegna þrígreiningar valdþáttanna, skuli skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/3 atkvæða til að hún haldi gildi. Forseti hefur því ekki frumkvæði að skipun, sem er á vegum framkvæmdarvaldsins; en ef hann telur hana vafasama eða umdeilanlega, getur hann skotið henni til löggjafarvaldsins til staðfestingar. Þarna er leitast við að verja lýðræðið og aðgreiningu valdþátta með því sem Bandaríkjamenn myndu kalla "checks and balances".

Önnur atriði sem Reimar nefndi í viðtalinu og lúta ekki að forsetanum eru eftirfarandi:

Söfnun persónuupplýsinga og dreifing þeirra sé engum stjórnskipulegum kvöðum háð. í 1. mgr. 15. gr. tillögu Stjórnlagaráðs kemur fram sú (nýja og nútímalega) meginregla að öllum sé frjálst að safna og miðla upplýsingum. Í 4. mgr. sömu greinar er gerð sú undantekning að "söfnun, miðlun og afhendingu gagna, geymslu þeirra og birtingu megi aðeins setja skorður með lögum í lýðræðislegum tilgangi, svo sem vegna persónverndar, friðhelgi einkalífs, öryggis ríkisins eða lögbundins starfs eftirlitsstofnana". Það er því ljóst að setja má söfnun og dreifingu persónuupplýsinga skorður samkvæmt lögum, svo sem vegna persónuverndar. Slíkar skorður verða þó að hafa gildan tilgang í lýðræðisþjóðfélagi, sbr. t.d. þær takmarkanir sem nú eru á tjáningar- og prentfrelsi og hafa þótt samræmast Mannréttindasáttmála Evrópu.

Framkvæmd sé eignaupptaka bótalaust á vatnsréttindum, jarðhitaréttindum og námaréttindum. Ákvæði núgildandi stjórnarskrár um vernd eignarréttar eru óbreytt í 1. mgr. 13. gr. tillögu Stjórnlagaráðs, m.a. að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, með lagafyrirmælum og komi fullt verð fyrir. Til viðbótar er áréttað í 2. mgr. að eignarrétti fylgi skyldur og takmarkanir í samræmi við lög, og er þar átt við viðteknar skyldur og takmarkanir á borð við þær sem finna má í skipulagslögum, lögum um mannvirki og vatnalögum. En Reimar er eflaust að vísa til 34. gr. um náttúruauðlindir, þar sem segir í 1. mgr.: "Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja." Í 2. mgr. eru svo dæmi um náttúrugæði sem talist geta til auðlinda í þjóðareigu, m.a. nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu, og uppsprettur vatns-, virkjunar- og námaréttinda. Í ljósi 1. mgr. 34. gr., eignarréttarverndar 13. gr. og ákvæða Mannréttindasáttmála Evrópu er hins vegar ekki verið að skylda neinn með þeirri upptalningu til að láta af hendi réttmæta einkaeign sína bótalaust.

Aðrar athugasemdir Reimars voru léttvægari eða erfiðari að festa hendur á.

Ég fagna umræðunni og tækifærinu til að svara spurningum og athugasemdum. Um svo víðfeðmt og þýðingarmikið plagg sem frumvarp að nýrri stjórnarskrá er þarf að ræða málefnalega og æsingalaust, og stuðla þar með að því að hún verði sá uppfærði samfélagssáttmáli sem kallað hefur verið eftir frá lýðveldisstofnun.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 22. nóvember 2011.]

Vantraust og pólitísk ábyrgð ráðherra

Í Silfri Egils um daginn ræddi Reimar Pétursson hrl. við Egil Helgason um tillögu Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lýðveldisins. Reimar telur ekki þörf á að breyta stjórnarskránni og vill leggja tillöguna til hliðar. Vitaskuld er ég ekki sammála því, en fagna umræðunni.

Eitt af mörgu sem Reimar nefndi og full ástæða er til að fjalla um og leiðrétta, er pólitísk ábyrgð ráðherra samkvæmt nýju stjórnarskránni.

Ábyrgð ráðherra, að því leyti sem um hana er fjallað í stjórnarskrá, skiptist í pólitíska ábyrgð og lagalega ábyrgð. Með pólitískri ábyrgð er átt við að ráðherrann beri ábyrgð á gjörðum sínum gagnvart kjósendum, flokki, ríkisstjórn, forsætisráðherra og þingi, eftir atvikum, þannig að ef traust á honum þrýtur sé unnt að láta hann víkja. Með lagalegri ábyrgð er átt við að fyrir hendi séu ferlar til að kanna og rannsaka hvort embættisfærsla ráðherrans, athafnir og athafnaleysi, hafi farið í bága við lög og stjórnarskrá; og ef líkur þykja standa til þess að brot hafi átt sér stað, að hann sé þá ákærður og dæmt í málinu samkvæmt lögum. Ég fjalla ekki frekar um lagalega ábyrgð í þessum pistli, en ástæða er til að gera það síðar, enda eru einnig á því sviði margvíslegar umbætur í tillögum Stjórnlagaráðs.

Um pólitíska ábyrgð ráðherra segir afar fátt í núverandi stjórnarskrá Íslands. Hvergi er t.d. sagt að ráðherra beri að víkja ef þingið samþykkir vantraust á hann. Flestir fræðimenn hafa þó talið það liggja í orðanna hljóðan í 1. gr. stjórnarskrárinnar: Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn. Ekki er sá skilningur samt óumdeildur. Bent er á að í 15. gr. stjórnarskrárinnar segi að forseti Íslands skipi ráðherra og veiti þeim lausn. Hafa sumir haldið því fram að forseta sé heimilt að skipa ráðherra án þess að þeir njóti endilega trausts þingsins. Á þessu vafaatriði, sem ég tel vera augljósan og alvarlegan galla í stjórnarskránni frá 1944, tóku Danir árið 1953 er þeir bættu við sína stjórnarskrá svohljóðandi ákvæði: Ingen minister kan forblive i sit embede, efter at folketinget har udtalt sin mistillid til ham (1. mgr. 15. gr.). Þarna er á ferð svokölluð neikvæð þingræðisregla, þar sem skýrt er að þingið getur losað sig við ráðherra sem nýtur ekki (lengur) trausts þess.

Í nýrri stjórnarskrártillögu Stjórnlagaráðs er þessi agnúi núgildandi stjórnarskrár sniðinn af og pólitísk ábyrgð ráðherra gerð ljós. Þetta kemur m.a. fram í því að ábyrgðarkeðjan frá kjósendum til þingsins, og þaðan áfram til forsætisráðherra og loks annarra ráðherra, er skýr:

• Í fyrsta lagi fá kjósendur aukna möguleika til persónuvals inn á þing, þannig að þingmenn munu í auknum mæli sitja í skjóli kjósenda í stað flokka eins og nú er að verulegu leyti.
• Í öðru lagi kýs Alþingi forsætisráðherra með beinum hætti, þannig að ríkisstjórnin hverju sinni hefur skýrt og milliliðalaust umboð frá þinginu, sem ber ábyrgð á myndun hennar. (Þetta er jákvætt þingræði, m.a. að finnskri, sænskri og þýskri fyrirmynd.)
• Í þriðja lagi skipar forsætisráðherra aðra ráðherra og getur veitt þeim lausn. Þeir bera því pólitíska ábyrgð gagnvart forsætisráðherranum og stjórnarmeirihlutanum.
• Og í fjórða lagi ber öll ríkisstjórnin og einstakir ráðherrar ábyrgð í störfum sínum gagnvart þinginu, sem getur hvenær sem er lýst vantrausti á forsætisráðherra eða aðra ráðherra.

Síðasta atriðið byggir á 91. gr. tillögu Stjórnlagaráðs, um vantraust, sem er svohljóðandi:

Leggja má fram á Alþingi tillögu um vantraust á ráðherra. Í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skal felast tillaga um eftirmann hans. Ráðherra er veitt lausn úr embætti ef meirihluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á hann. Ríkisstjórn er veitt lausn ef meirihluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á forsætisráðherra.

Reimar Pétursson er ósáttur við 2. málslið 1. mgr., um að í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skuli felast tillaga um eftirmann hans. Þarna er um að ræða svokallað uppbyggilegt vantraust, sem á þýsku heitir Konstruktives Misstrauensvotum. Það er að finna m.a. í þýsku, spænsku, pólsku og ungversku stjórnarskránum og þykir hafa reynst vel. Með þessu ákvæði er ekki unnt að leggja fram vantraust á forsætisráðherra, og þar með á ríkisstjórnina í heild, nema að tilnefna eftirmann hans í leiðinni og koma á nýjum stjórnarmeirihluta í stað hins fyrri. Þar með er girt fyrir óábyrgar vantrauststillögur og komið í veg fyrir að samþykkt sé vantraust nema nýr meirihluti sé reiðubúinn að taka við stjórnartaumunum. (Jafnvel þótt slíkt "óuppbyggilegt" vantraust væri leyft myndi ríkisstjórnin sitja áfram sem starfsstjórn í kjölfar vantraustsins uns ný hefði tekið við.)

Ekki má gleyma í þessu sambandi að Stjórnlagaráð leggur til að ráðherrar sitji ekki jafnframt á þingi. Þar með eiga ráðherrar ekki lengur seturétt á þingflokksfundum og aðskilnaður valdþáttanna er tryggður mun betur en nú er, innan þeirra marka sem þingræðið setur. Þá er minnihluta þingsins færð ýmis ný verkfæri til aðhalds og eftirlits með meirihlutanum og ríkisstjórninni, til dæmis á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Það er bjargföst trú mín að tillaga Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá skýri mjög og efli pólitíska ábyrgð ráðherra og ríkisstjórnar. Þar með er svarað kalli m.a. rannsóknarnefndar Alþingis og nefnda sem fjallað hafa um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu og um endurbætur á Stjórnarráðinu. Úrelt og gölluð ákvæði núgildandi stjórnarskrár eru jafnframt færð í átt að bestu fyrirmyndum erlendis frá.

Höldum áfram kraftmikilli umræðu um nýju stjórnarskrána og keppum að því að komast í lokamarkið með verkefnið, okkur öllum til heilla.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 20. nóvember 2011.]

Hrunið og stjórnarskráin

Ég var spurður að því í viðtali á RÚV, Rás 1, um daginn hvernig stjórnarskráin tengdist hruninu. Það er góð spurning sem ástæða er til að svara með skipulegum hætti.

Stjórnarskráin skilgreinir stjórnskipun landsins og setur henni ramma. Í þeim ramma felast hvatar til ákveðinnar breytni og glufur sem leyfa annarri breytni að viðgangast. Þessir hvatar og glufur hafa í för með sér afleiðingar, sem síðan valda annars stigs afleiðingum og svo koll af kolli. Sterkur og þéttur rammi gefur rétta hvata og felur ekki í sér alvarlegar glufur. Afleiðingar verða þar með aðrar og betri en þær sem fást með gömlum, fúnum, óskýrum og götóttum ramma - eins og okkar gamla danskættaða stjórnarskrá er.

Hér eru nokkur dæmi um grundvallaratriði í stjórnskipaninni sem er illa fyrir komið í núverandi stjórnarskrá, og afleiðingar þeirra í samhengi við hrunið.

Þingmenn sitja í skjóli flokka fremur en kjósenda. Flokkar ráða uppstillingu á framboðslistum, þó eftir atvikum með prófkjörum, og þingmenn sækja umboð sitt fremur til flokksapparatanna en beint til kjósenda. Þeir hafa sterkari hvata til þess að verja stöðu sína innan flokksins en að gegna ábyrgð gagnvart kjósendum. Þetta eflir flokksaga en veikir varðstöðu þingmanna um hag almennings. Þeir sinna því ekki eftirlitshlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og áhættuþáttum í samfélaginu eins og skyldi. Sem dæmi var sjálfstætt eftirlit þingsins með fjármálastöðugleika og áhættu ríkisins vegna innistæðutrygginga ófullnægjandi í aðdraganda hrunsins.

Ráðherrar eru jafnframt þingmenn. Í þingræðisfyrirkomulagi sitja ríkisstjórn og einstakir ráðherrar í umboði þingsins. Þingið á engu að síður að hafa öflugt og gagnrýnið eftirlit með framkvæmdarvaldinu. Þingmenn eiga að vera fulltrúar kjósenda og gæta að því að aðgerðir ríkisstjórnar séu í þeirra þágu. Hér er grundvallaratriði að löggjafarvald og framkvæmdarvald sé aðgreint eins og kostur er innan marka þingræðisins. Það gengur ekki að ráðherrar sitji jafnframt í þingflokkum og að félagar þeirra þar eigi að sýna þeim gagnrýnið aðhald. Slíkt eftirlit verður óhjákvæmilega í skötulíki. Þá er óeðlilegt að framabraut þingmanna felist í því að verða ráðherrar og þá oft á öðrum forsendum en faglegri hæfni. Sem dæmi hefði getað skipt sköpum að hafa ráðherra með fagþekkingu á fjármálum og hagfræði í lykilembættum í aðdraganda hrunsins og strax eftir það.

Ábyrgð ráðherra er óskýr. Upplifun og skilningur almennings á ábyrgð ráðherra er allt önnur en reyndin er. Ráðherrar bera skv. gömlu stjórnarskránni og gildandi lögum og stjórnskipunarvenjum lagalega ábyrgð á sínum málaflokkum einum með mjög sjálfstæðum hætti. Forsætisráðherra ber litla sem enga formlega ábyrgð á verkstjórn eða samhæfingu á störfum ríkisstjórnarinnar sem heildar. Lagaleg ábyrgð þarf að fara saman við skilning almennings á stjórnskipaninni, annars myndast tortryggni og traust þverr. Sem dæmi var samhæfingu ráðherra ábótavant og þeir tóku fram fyrir hendur hvers annars, þvert á lagalega ábyrgð, í aðdraganda og eftirmálum hrunsins.

Ríkisstjórn þarf að geta tekið ákvarðanir sameiginlega. Í mikilvægum eða stefnumarkandi málum þarf ríkisstjórnin að geta tekið ákvarðanir sem heild (fjölskipað stjórnvald), en á slíkum ákvörðunum bera allir ráðherrar sameiginlega ábyrgð, lagalega og pólitískt. Með því er hjá því komist að einstakir ráðherrar taki afdrifaríkar ákvarðanir án samráðs og þannig að pólitísk og lagaleg ábyrgð sé á skjön, eins og tíðkast hefur í svokölluðu oddvitaræði. Sem dæmi hefði ríkisstjórnin átt að taka ákvarðanir sameiginlega, sem hefðu verið betur ígrundaðar vegna sameiginlegrar lagalegrar ábyrgðar ráðherra, um ýmsa þætti í hruninu, svo sem um björgunaraðgerðir gagnvart bönkum, meðferð innistæðutrygginga o.m.fl.

Þingið vantar verkfæri til aðhalds með ráðherrum og ríkisstjórn. Til að þingið geti veitt lýðræðislegt og lagalegt aðhald þarf stjórnarskrárbundnar stofnanir á borð við Umboðsmann Alþingis, rannsóknarnefndir og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd sem getur kannað athafnir og athafnaleysi ráðherra, og tekið ákvörðun um rannsókn á meintum embættisbrotum. Efla þarf möguleika minnihlutans á þingi til að tempra vald meirihlutans, bæði við lagasetningu og á vettvangi ríkisstjórnar.Sem dæmi hefði Landsdómsmálið gagnvart Geir Haarde og öðrum ráðherrum getað borið að með allt öðrum, málefnalegri og viðsættanlegri hætti en það gerði.

Embætti eru ekki veitt á grundvelli hæfni og málefnalegra sjónarmiða. Mikilvægara er nú en nokkru sinni að lykilembætti, og reyndar öll embætti, séu veitt á grundvelli faglegrar hæfni og málefnalegra sjónarmiða. Heimurinn verður æ flóknari og réttar ákvarðanir verða ekki teknar nema á grundvelli víðtækrar þekkingar og góðra upplýsinga. Flokks- eða fjölskyldutengsl mega ekki ráða því hverjir veljast í krítísk embætti á borð við Seðlabankastjóra eða Hæstaréttardómara. Sem dæmi hefði skipt verulegu máli að hafa fagmann í embætti Seðlabankastjóra árin fyrir hrun.

Allt ofangreint, og margt fleira af sama toga, má rekja til galla eða vöntunar í núgildandi stjórnarskrá og stjórnskipan. Nýja stjórnarskráin tekur hins vegar á þessum atriðum, m.a. með hliðsjón af bestu fyrirmyndum erlendis frá. Það varðar okkur miklu, ef við ætlum að læra af mistökum fortíðar og gera betur í framtíðinni, að taka upp hina nýju stjórnarskrá. Hún er þá sú fyrsta sem við sem byggjum landið semjum handa sjálfum okkur. Róum að því öllum árum í haust og vetur að svo megi verða.

[Þessi pistill birtist á Eyjunni 26. ágúst sl.]

Erlendar skuldir enn á ný

Enn á ný gefur umræðan ástæðu til að skýra erlenda skuldastöðu þjóðarbúsins og gjaldeyrisforða Seðlabankans.  Skoðum fyrst nýjustu tölur frá Seðlabankanum um erlenda stöðu þjóðarbúsins.  Þjóðarbúið er sem sagt ríkið, Seðlabankinn, sveitarfélög, opinber fyrirtæki, bankar - líka þeir gömlu og gjaldþrota - og einkafyrirtæki á borð við álverin og Actavis.  Þetta graf má finna á vef Seðlabankans:

Hér má sjá að fyrir hrunið jukust erlendar eignir og skuldir þjóðarbúsins hraðbyri; fjólubláu súlurnar skuldamegin voru talsvert hærri en þær rauðu eignamegin, sem þýðir að þjóðarbúið skuldaði meira en það átti erlendis.

Við hrunið duttu eignirnar verulega niður en skuldirnar stóðu að nafninu til eftir.  En takið eftir því að stór hluti þeirra, drappleitu súlurnar, eru skuldir þrotabúa gömlu bankanna ("innlánsstofnana í slitameðferð").  Þessar skuldir verða aðeins greiddar með eignum þessara sömu þrotabúa (ljósgrænu súlurnar) eftir því sem þær hrökkva til.  Það sem eftir stendur af þeim, 7-8.000 milljarðar, verður afskrifað og kröfuhafar tapa þeirri fjárhæð - ekki íslenska ríkið eða skattgreiðendur^*).  Sá gjaldeyrir verður aldrei greiddur út úr hagkerfinu.

Svokölluð hrein erlend staða við útlönd var í lok árs 2010 neikvæð um 434 milljarða og hafði ekki verið svo hagstæð í háa herrans tíð.

Þá liggur eigna- og skuldastaðan fyrir, en hvernig er gjaldeyrisstaðan?  Þar er átt við lausafjárforðann sem fyrir hendi er í Seðlabankanum til að greiða afborganir af erlendum skuldum ríkis og opinberra aðila, til að geta selt einkaaðilum gjaldeyri til að mæta skuldbindingum sínum, og til þess e.t.v. að nota til að hefja afnám gjaldeyrishafta.

Hér má sjá gjaldeyriseignir Seðlabankans og mótsvarandi skuldir, og svo nettóforðann, þ.e. eignir að frádregnum skuldum.  Góðu fréttirnar eru þær að gjaldeyriseignirnar hafa aukist talsvert hraðar en skuldirnar, einkum síðustu mánuði.  Ástæðan fyrir því er sú að vöruskipta- og þjónustujöfnuður hefur verið mjög jákvæður undanfarið - yfir 10 milljarðar á mánuði að meðaltali í plús - og undirliggjandi þáttatekjur (tekin lán, afborganir, vextir og fjárfestingar) verið á sama tíma í jafnvægi eða hagstæðar.  Nettó eigin gjaldeyrisforði Seðlabankans var í lok mars jákvæður upp á 484 milljarða og hafði aukist um 200 milljarða á einu ári.

En hvað með (vergar) erlendar skuldir hins opinbera (ríkis og sveitarfélaga) á sama tíma?  Svarið er að þær lækkuðu úr 640 milljörðum í lok árs 2009 í 492 milljarða í loks árs 2010 eða um 148 milljarða á einu ári.

Sem sagt: Ólíkt því sem margir vilja vera að láta í umræðu, og stundum af öðrum ástæðum en sannleiksást, þá fer skulda- og gjaldeyrisstaðan hratt batnandi. Það þýðir að vonandi verða tækifæri til að hefja afléttingu hafta fyrr en síðar, og að það er engin ástæða til að ætla að krónan veikist ef svo heldur áfram sem horfir.  (Það þarf reyndar að fara varlega og að öllu með gát.)

Svo sakar ekki að minna á að ef við værum með evru, þyrfti engan gjaldeyrisforða og áhyggjur af honum og erlendum skuldum sem slíkum væru að því leyti úr sögunni.

 

*) Þetta er einmitt munurinn á Íslandi og t.d. Írlandi.  Hér tók ríkissjóður ekki á sig skuldir bankanna.  Í stað þess bauð Ísland "alþjóða kapítalinu byrginn", eins og sumir kölluðu á í kring um Icesave-málið.  Það snerist þó um aðeins brot af þeirri upphæð sem kröfuhafar tapa á Íslandi.

Vandasöm leið framundan

Því miður tók vor ágæta þjóð þá óskynsamlegu ákvörðun að hafna Buchheit-samkomulaginu við Breta og Hollendinga vegna Icesave-málsins núna um helgina.

Þá er verkefnið að vinna úr stöðunni þannig að skaðinn verði sem minnstur.

Ef litið er yfir sviðið má sjá að fyrir framan okkur eru nokkrir dómínó-kubbar sem mega helst ekki byrja að falla.

• Fyrsti kubbur: Við þurfum að sannfæra Svía, önnur Norðurlönd og Pólverja um að halda opnum lánalínum sem eru hluti af fjármögnun AGS-áætlunarinnar.  Þessar lánalínur voru okkur veittar upphaflega í trausti þess og með heitstrengingum af okkar hálfu um að við myndum semja um Icesave-skuldirnar. Þarna er um að ræða ca. 1,1 milljarð bandaríkjadala sem gott væri að hafa tiltæka til að mæta gjaldeyrisútstreymi, einkum ef byrja ætti afléttingu gjaldeyrishafta.  Sem betur fer eigum við nú þegar gjaldeyrisforða til að mæta ca. 170 milljarða gjalddögum á erlendum lánum ríkissjóðs í lok þessa árs og byrjun næsta, annars væri staðan bleksvört.
• Annar kubbur: Að því gefnu að fyrsti kubburinn falli ekki, má reyna að sannfæra AGS um að halda áfram áætluninni og klára þær tvær endurskoðanir sem eftir eru, með tilheyrandi lánum frá sjóðnum sjálfum.  Þar munar líka um ráðgjöf sjóðsins og þann trúverðugleika sem hann ljær hagstjórninni í augum erlendra aðila.
• Þriðji kubbur: Að því gefnu að annar kubburinn falli ekki, er von til þess að matsfyrirtækin (Moody's, Fitch, Standard & Poors) lækki ekki lánshæfismat ríkisins enn frekar (og þá í ruslflokk).  Best hefði verið að þau hækkuðu matið, og á því hefði verið von með samþykkt Buchheit-samningsins, en það er varla í spilunum alveg á næstunni.
• Fjórði kubbur: Að því gefnu að lánshæfismatið lækki ekki og AGS áætlunin haldi áfram, er smá von, en reyndar lítil, að ríkissjóður gæti selt nýja skuldabréfaútgáfu erlendis þegar líður á 2011.  Að sama skapi er þá veik von til þess að Landsvirkjun gæti lokið fjármögnun Búðarhálsvirkjunar.
• Fimmti kubbur: Ef fjórði kubbur fellur ekki og það tekst að selja skuldabréf, þ.e. fjármagna ríkið á markaði án þátttöku AGS, er möguleiki að byrja varlega afléttingu gjaldeyrishafta.

... en, þegar þarna er komið sögu, eru líkurnar í atburðarásinni því miður farnar að nálgast frostmark.

Já við Buchheit-samningnum hefði límt flesta eða alla kubbana við borðið, og leiðin var vörðuð framhjá þeim.  Það hefði þýtt aukna fjárfestingu, lægri fjármagnskostnað, aukinn hagvöxt og meiri atvinnu.  En af hverju að taka sátt þegar góður ófriður er í boði?  Við erum jú stoltir Íslendingar.

Icesave sett fram myndrænt

Ein leið til að glöggva sig á lykilstærðum Icesave-málsins er að skoða þær myndrænt.  Hér má sjá súlurit sem er tilraun í þessa átt (smellið hér til að sjá stærri útgáfu).

• Bláa súlan lengst til vinstri táknar heildarupphæð Icesave-innistæðnanna, 1.320 milljarða króna á gengi apríl 2009 (sem er viðmiðunargengi krafna í þrotabú Landsbankans).
• Næsta súla sýnir hvernig sú upphæð skiptist í tryggðar innistæður, þ.e. innistæður allt að 20.887 evrum á hvern reikning, og ótryggðar innistæður, þ.e. allt umfram þá upphæð auk svokallaðra heildsöluinnlána.  Það er innistæðutryggingin, 674 milljarðar, sem Icesave-málið snýst um.  Bretar og Hollendingar vilja vera vissir um að fá þá upphæð endurgreidda úr höndum Tryggingasjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF), sem aftur mun sækja meginþorra hennar í þrotabú Landsbankans.  Bretar og Hollendingar lögðu hins vegar sjálfir út 1.150 milljarða til innistæðueigenda.
• Þriðja súlan, sú appelsínugula, sýnir nýjasta mat skilanefndar Landsbankans á því hversu mikið muni innheimtast í þrotabú Landsbankans upp í innistæðurnar.  Nú er talið að heimturnar verði 1.263 milljarðar upp í 1.320 milljarða innistæður, eða 95,7%. (Þessar tölur eru allar á gengi apríl 2009 og því lítillega frábrugðnar tölum sem samninganefndin setti fram um daginn, en þær miðuðust við gengi 30. september 2010.)
• Fjórða súlan sýnir hvernig þessar heimtur, 1.263 milljarðar, muni skiptast milli Tryggingarsjóðsins annars vegar (645 ma.) og Breta & Hollendinga hins vegar (618 ma.).
• Fimmta súlan sýnir hvernig eignir þrotabús Landsbankans voru um sl. áramót.  Þrotabúið átti þá 388 milljarða í reiðufé, að langmestu leyti í erlendri mynt.  Einnig átti það forgangsskuldabréf gefið út af Nýja Landsbankanum (NBI) sem metið er á 342 milljarða.  Aðrar eignir en þessar, sem eru óvissuþátturinn í matinu, voru metnar á 533 milljarða.  Það er vert að benda á að af öllum eignum þrotabúsins samkvæmt þessu mati eru einungis um 8% í íslenskum krónum en 92% eru í erlendri mynt.
• Sjötta súlan sýnir að tryggar eignir þrotabúsins voru um áramót samtals 730 milljarðar króna, þ.e. reiðufé og skuldabréf NBI.  Að baki "öðrum eignum", sem metnar eru á 533 milljarða eins og áður sagði, standa eignir að bókfærðu verði 1.583 milljarðar.  Óvissan í endurheimtum liggur einkum í því hvort takist að kreista 533 milljarða út úr þessum 1.583, en þarna er um að ræða ýmis lán til viðskiptavina, hlutabréf m.a. í Iceland Foods, afleiðusamninga o.fl.
• Sjöunda og síðasta súlan sýnir nýjasta mat samninganefndar Íslands á því hvað ríkissjóður þurfi samtals að greiða vegna Icesave samningsins, miðað við nýjustu tölur skilanefndar og spá Seðlabanka Íslands um gengisþróun krónunnar.  Sú upphæð er 32 milljarðar.  Ekki er hér tekið tillit til væntanlegrar arðgreiðslu úr Iceland Foods en af henni munu 5 milljarðar væntanlega koma í hlut TIF og lækka heildarupphæðina í 27 milljarða.

Ef Icesave-samningarnir verða staðfestir munu Bretar & Hollendingar strax í aprílmánuði fá greidda áfallna vexti frá 1. október 2009 að upphæð 24 milljarðar. 20 milljarðar þar af koma úr Tryggingasjóði innstæðueigenda, sem tæmist þar með, og 4 milljarðar úr ríkissjóði.  Síðan mun ríkissjóður greiða ársfjórðungslega vaxtagreiðslu af þeim höfuðstól sem eftir stendur hverju sinni, en úthlutanir úr þrotabúinu lækka höfuðstólinn jafnóðum.  Loks er gert ráð fyrir uppgjöri í júní 2016.  Þá tekur við ríkisábyrgð á þeirri skuld sem eftir kann að standa, en miðað við núverandi áætlanir verður hún engin.

Siðferðisrök, lagarök og nytjarök fyrir jái við Icesave

Þann 3. mars síðastliðinn sat ég í pallborði á opnum fundi Arion banka um Icesave-málið, og flutti við það tækifæri eftirfarandi ávarp.

---

Það er ekkert sérstakt gleðiefni að tala fyrir því að við samþykkjum samning sem gæti kostað ríkissjóð tugi milljarða vegna innistæðutrygginga Icesave-reikninga Landsbankans. En eftir að hafa kynnt mér þetta mál rækilega er ég sannfærður um að það er betra að samþykkja fyrirliggjandi samning en að hafna honum. Rökin fyrir því eru þrenns konar: siðferðileg, lagaleg og svo hrein nytjarök.

Hvað siðferðið varðar, þá legg ég mikið upp úr trausti, orðheldni, ábyrgð og gullnu reglunni: að menn komi fram við aðra eins og þeir vilja að komið sé fram við þá. Ég minni á að viðskipti almennt, allt okkar hagkerfi og reyndar samfélög manna yfirleitt byggja einmitt að verulegu leyti á þessu sama: trausti, orðheldni, ábyrgð.

Fjöldi fólks lagði sparnaðinn sinn inn á Icesave-reikninga meðal annars í trausti þess að þeir væru undir innistæðutryggingu íslenska ríkisins. Við þóttumst vera menn í það að gera út banka í samkeppnisumhverfi evrópska efnahagssvæðisins, undir sömu tilskipunum, eftirlitsramma og lágmarksskilyrðum um tryggingar og annars staðar tíðkast.

En stjórnendur Landsbankans fóru offari, svo ekki sé tekið dýpra í árinni; skuldbindingar Tryggingarsjóðs hlóðust upp langt umfram greiðslugetu, og gagnvart þeirri áhættu var hagsmuna almennings á Íslandi ekki gætt sem skyldi. Þar var m.a. sjóðnum sjálfum, fjármálaeftirliti, Seðlabanka og stjórnsýslunni um að kenna. Við, og ríkissjóður fyrir okkar hönd, sitjum uppi með ábyrgðina, svo ósanngjarnt sem það nú er.

Bretum eða Hollendingum er nefnilega ekki um að kenna, og hvað þá innistæðueigendunum; þeir eru þolendur í þessu máli. Þá sögu verður að segja eins og hún er.

Varðandi lagarök, þá eru flestir málsmetandi aðilar á því að innistæðutilskipun EES sé ótvíræð um skyldu aðildarríkja til að sjá til þess að fyrir hendi sé tryggingakerfi sem greiðir lágmarkstrygginguna refjalaust innan stutts frests frá því að innistæður verða ótiltækar. Tilskipanir EES eru þeirrar náttúru að aðildarríkjum er að miklu leyti í sjálfsvald sett hvernig markmiðum þeirra er náð, svo lengi sem þeim er náð.

Íslendingar völdu að setja upp fyrirfram fjármagnaðan tryggingasjóð með einu prósenti af tryggðum innistæðum og óljósri heimild til lántöku ef „brýn ástæða“ er til, eins og segir í lögunum. Þegar til átti að taka var víðs fjarri að sjóðurinn gæti staðið undir gjaldþroti banka; hann hefði sennilega tæmst á Sparisjóði Mýrarsýslu einum saman.

Lögfræðiálit benda til þess að EFTA-dómstóllinn sé líklegur til að úrskurða Ísland brotlegt gagnvart EES-samningnum á grundvelli kæru ESA, sem komin er í farveg; eða gefa ráðgefandi álit í þá átt, sem styðjast yrði við í lagatúlkun fyrir innlendum dómstólum. Þá eru fordæmi í Hæstarétti fyrir því að einstaklingar hafi sótt skaðabætur á hendur íslenska ríkinu vegna ófullnægjandi innleiðingar EES-tilskipunar í íslensk lög.

Ég fæ því ekki betur séð en að marktækar líkur séu á að Bretar og Hollendingar geti sótt lágmarkstryggingarupphæðina og jafnvel heildarupphæð innlánanna, ásamt dráttarvöxtum, í hendur Íslendinga með fulltingi dómstóla, og ef ekki þannig, þá með ýmsum beinum og óbeinum þvingunaraðgerðum sem gætu orðið okkur afar erfiðar.

Þá komum við að nytjarökunum. Til þess að hafna fyrirliggjandi samningi þurfa menn að sjá hag sínum betur borgið með því, eftir að hafa lagt mat á mismunandi útkomur og líkur og reiknað væntigildi. Ljóst er að útkoma úr dómstólaleið er mjög óviss. Einnig er óvíst hvaða tjón verður á orðspori landsins, lánshæfismati ríkissjóðs og innlendra lögaðila, aðgengi okkar að fjórfrelsi EES-samningsins og ýmis konar tvíhliða samvinnu við nágrannalönd. Slíkt tjón leiðir jafnframt til fórnarkostnaðar í glötuðum samstarfs- og uppbyggingartækifærum.

Hafa verður í huga að með höfnun samnings værum við að ganga á bak margítrekaðra loforða stjórnvalda gagnvart gagnaðilum okkar, Norðurlöndum, Alþjóða gjaldeyrissjóðnum og svo framvegis. Lánveitingar tveggja hinna síðarnefndu hafa a.m.k. að hluta byggst á fyrirheitum stjórnvalda um að Icesave-málið væri í farvegi samninga og að Íslendingar myndu standa við skuldbindingar sínar.

Að ganga á bak orða sinna hefur óhjákvæmilega áhrif á trúverðugleika og traust Íslands í alþjóðlegum viðskiptum og samskiptum um komandi ár og jafnvel áratugi, og þann kostnað er afar erfitt að meta til fjár. Talsvert af þessum óbeina kostnaði myndi falla til jafnvel þótt við ynnum fyrir rest formlegan sigur fyrir dómstólum, þar sem um er að ræða pólitísk og viðskiptaleg sjónarmið ekki síður en hreina lögfræði.

Niðurstaða mín af öllu þessu er því skýr: hvort sem litið er til siðferðilegra, lagalegra eða nytjaraka þá er rétti leikurinn í stöðunni að samþykkja fyrirliggjandi samning og snúa sér síðan með fullri orku að næstu skrefum í uppbyggingunni.

Þjóðaratkvæðagreiðslur í nágrannalöndum

Nokkur umræða hefur skapast síðustu daga um 26. gr. íslensku stjórnarskrárinnar og um þjóðaratkvæðagreiðslur almennt. Í framhaldi af því er forvitnilegt að skoða hvernig farið er með þjóðaratkvæði í stjórnarskrám nokkurra nágrannalanda. Til upprifjunar, þá er 26. greinin svohljóðandi:

Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.

Sjálfgefið er að byrja á því að skoða dönsku stjórnarskrána.  Sú íslenska er nánast þýðing á henni eins og hún var 1944, að undanteknum mannréttindakafla sem bætt var inn 1995.  (Mér telst til að 62 greinar af 80 í íslensku stjórnarskránni eigi sér beina samsvörun í þeirri dönsku.)

22. gr. dönsku stjórnarskrárinnar, sem samsvarar okkar 26. gr., er svona:

Et af folketinget vedtaget lovforslag får lovkraft, når det senest 30 dage efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager omsorg for dens fuldbyrdelse.

Eins og sjá má getur danski konungurinn (núna drottningin) ekki synjað lagafrumvarpi staðfestingar.  Í staðinn er komin ný grein í dönsku stjórnarskrána, sem bætt var við í endurskoðun hennar árið 1953, þ.e. 42. gr. um þjóðaratkvæðagreiðslur.

Greinin sú er nokkuð löng, en aðalatriðin eru þessi:  Eftir að frumvarp hefur verið afgreitt frá þinginu, getur þriðjungur þingmanna krafist þess, innan þriggja virkra daga, að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um það. Komi slík krafa fram, getur þingið innan fimm virkra daga ákveðið að draga frumvarpið til baka.  Að öðrum kosti skal forsætisráðherra boða til atkvæðagreiðslunnar, sem fari fram eftir minnst tólf og mest átján virka daga.

Í þjóðaratkvæðagreiðslunni er kosið með og móti frumvarpinu.  Til að frumvarp falli brott og verði ekki að lögum, þarf meirihluti kjósenda að greiða atkvæði á móti því, en þó aldrei færri en 30% allra atkvæðisbærra manna.

Frumvörp um fjárlög, aukafjárlög, lántökur ríkisins, launamál og eftirlaun, ríkisborgararétt, framsal manna til annarra landa, óbeina og beina skatta, og um efndir alþjóðlegra skuldbindinga mega ekki fara til þjóðaratkvæðis í Danmörku, skv. 6. mgr. 42. gr. Þetta er væntanlega að vel athuguðu máli um það hvers konar mál henta til afgreiðslu með fulltrúalýðræði og hver ekki.

Þessu ákvæði hefur aðeins einu sinni verið beitt í Danmörku, þ.e. 1963 þegar fram fór þjóðaratkvæðagreiðsla um jarðalög, og voru lögin þá felld (heimild hér).

Finnska stjórnarskráin gerir aðeins ráð fyrir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslum (53. gr.), en til þeirra skal stofnað með lögum, þ.e. með samþykki meirihluta þingsins.

Sænska stjórnarskráin er svipuð, þ.e. innifelur aðeins ákvæði um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur (4. gr. 8. kafla) sem ákveða skal nánar um í lögum.

Engin ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur um lagafrumvörp er að finna í norsku stjórnarskránni.

Í stjórnarskrá Sviss eru einhver frægustu ákvæði heims um þjóðaratkvæðagreiðslur, en þar geta 50.000 kjósendur eða átta kantónur (með atkvæðagreiðslu í hverri kantónu) krafist þjóðaratkvæðis innan 100 daga um sambandslög, neyðarlög til lengri tíma en eins árs, og alþjóðasamninga.  Mér sýnist fjárhagsáætlun sambandsríkisins ekki vera í lagaformi, þannig að hana sé ekki unnt að setja í þjóðaratkvæði.  Athyglisvert er að stjórnarskráin sjálf innifelur ákvæði um einstaka skatta, m.a. tekjuskatt einstaklinga og lögaðila og virðisaukaskatt.  Unnt er að krefjast þjóðaratkvæðis um tillögur um breytingar á stjórnarskránni, og þarf 100.000 undirskriftir atkvæðisbærra manna á slíka kröfu.  Ekki er þó hægt að samþykkja breytingar sem ganga í berhögg við skuldbindingar skv. alþjóðalögum.

Í þýsku stjórnarskránni er ekki gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum.

Samkvæmt frönsku stjórnarskránni getur fimmtungur þingmanna og tíundi hluti atkvæðisbærra manna kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvörp ríkisstjórnarinnar á tilteknum sviðum.

Umfjöllun um þjóðaratkvæðagreiðslur í fleiri löndum má sjá hér.

Eins og sjá má er sinn siðurinn í landi hverju.  Við endurskoðun íslensku stjórnarskrárinnar, sem er bráðnauðsynleg og löngu tímabær, þarf að kveða á um þjóðaratkvæðagreiðslur með skýrum og skynsamlegum hætti.  Að mínu mati má skoða frumkvæði jafnt þingmanna sem almennra kjósenda að slíkum atkvæðagreiðslum. Ég tel þó að undanskilja eigi tiltekna málaflokka, að danskri fyrirmynd - enda hafa fulltrúalýðræði og þjóðaratkvæði hvort sína styrkleika og veikleika. Farsælast er að nýta það besta úr hvoru tveggja.