Vilhjálmur Þorsteinsson

Hlutverk og ábyrgð forseta lýðveldisins var eitt af þeim álitaefnum sem hvað mest var rætt í Stjórnlagaráði. Uppi voru hugmyndir m.a. um að leggja embættið af; að sameina það embætti forseta Alþingis; að sameina það embætti forsætisráðherra og kjósa framkvæmdarvaldið þannig beinni kosningu; að forsetinn ætti fyrst og fremst að vera "ópólitískur" vörður menningar og lýðræðis; og að halda embættinu að mestu óbreyttu en skýra hlutverk þess. Niðurstaðan varð sú að skýra ákvæði um forsetann, halda embættinu að mestu óbreyttu hvað efnisleg verkefni varðar, en bæta þó við ákveðnu hlutverki lýðræðisvarðar gagnvart skipun dómara og ríkissaksóknara.

Íslenski þjóðhöfðinginn er nokkuð óvenjulegur í alþjóðlegu samhengi. Hlutverk hans er byggt á danska konungnum eins og menn þekkja, en að því breyttu að í stað þess að konungur gat (í orði kveðnu) neitað að samþykkja lög, hefur forsetinn heimild til að synja lögum staðfestingar og vísa þeim þar með til þjóðaratkvæðis.

Í gildandi stjórnarskrá Íslands er forsetinn sagður fara með löggjafarvald (ásamt Alþingi), en það er sjaldgæft meðal lýðræðislega kjörinna þjóðhöfðingja. Utan Íslands er Grikkland raunar eina dæmið um slíkt í Evrópu. Meðal konungsríkja er konungur sagður fara með löggjafarvald í dönsku og belgísku stjórnarskránum, en t.d. ekki í þeim norsku og sænsku.

Stjórnarskráin frá 1944 endurspeglar einnig rætur sínar í því að forsetinn, áður konungur, er sagður fara með ýmis völd sem hann í raun hefur ekki. Til dæmis stendur í stjórnarskránni að forseti veiti embætti (20. gr.), geri samninga við önnur ríki (21. gr.) og náði menn (29. gr.). Í reynd eru það ráðherrar sem ákveða veitingu embætta og lausn frá þeim, gera samninga við önnur ríki og gera tillögur um náðanir sem forseti fer eftir. Þetta helgast af því að forseti er sagður vera ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.), hann lætur ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr.) enda öðlast löggjafarmál og stjórnarerindi fyrst gildi þegar ráðherra undirritar þau með forseta (19. gr.).

Í frumvarpi Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er horfið frá þessu "leppsorðalagi" og í staðinn kveðið skýrt á um hlutverk forseta annars vegar og ráðherra hins vegar. Með þessu verður stjórnarskráin mun gegnsærri og skýrari í túlkun, en eins og landsmenn þekkja spretta gjarnan upp fjölbreytilegar túlkanir fræðimanna þegar á stjórnskipuleg vafaatriði reynir. Er þá stutt í samlíkingu milli sérfræðinga í túlkun stjórnarskrárinnar og presta véfréttarinnar í Delfí forðum, sem túlkuðu óræð skilaboð úr transi völvunnar og réðu með því miklu um framgang mála í Grikklandi til forna.

Í nýju stjórnarskránni er forsetinn sagður vera þjóðhöfðingi lýðveldisins. Hann er þjóðkjörinn, með þeim hætti að kjósendur forgangsraða frambjóðendum á kjörseðli, eins og t.d. er gert á Írlandi. Þannig birtist vilji meirihlutans í einni umferð og óþarfi að kjósa tvisvar. Forsetinn heldur óbreyttum málskotsrétti til þjóðarinnar, en þarf að rökstyðja ákvörðun um synjun laga og tilkynna hana forseta Alþingis. (Að auki geta 10% kjósenda farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem Alþingi hefur samþykkt, sem ætti að valda því að forseti þurfi sjaldan að grípa til málskots.)

Þá hefur forsetinn nokkur formleg hlutverk, svo sem að stefna saman og setja Alþingi (eins og nú er) og veita náðun og sakaruppgjöf að tillögu ráðherra (eins og nú er). Hann skipar forsætisráðherra í embætti eftir að Alþingi hefur kosið hann, og veitir honum lausn í kjölfar kosninga, ef samþykkt er vantraust eða ef ráðherrann óskar þess sjálfur. Forsetinn kemur einnig að myndun ríkisstjórnar með því að það er hlutverk hans að leggja fram á þingi tillögur um forsætisráðherraefni eftir samráð við þingflokka og þingmenn. Alltaf er það þó þingið sem ræður því hver verður forsætisráðherra, eins og vera ber í þingræðisfyrirkomulagi.

Forsetinn fær tvö ný efnisleg hlutverk. Þegar ráðherra hyggst skipa dómara eða ríkissaksóknara í embætti þarf að bera tillögu um skipunina undir forseta. Telji forseti hana umdeilanlega eða vafasama getur hann synjað skipuninni staðfestingar og gengur málið þá til Alþingis þar sem greidd eru atkvæði um hana. Sé skipunin studd með 2/3 atkvæða á þingi telst hún staðfest en annars ekki, og þarf ráðherra þá að gera nýja tillögu. Hér er ætlunin að forsetinn gegni nokkurs konar lýðræðisvarðarhlutverki hvað varðar dómsvaldið og sjálfstæði þess frá öðrum valdþáttum, einkum framkvæmdarvaldinu og meirihluta á þingi hverju sinni.

Skúli Magnússon lögfræðingur hefur sett fram þá gagnrýni að hlutverk og ábyrgð forsetans séu óskýr í frumvarpi Stjórnlagaráðs og að ræða þurfi betur stjórnskipulega stöðu embættisins.

Skúli sat í Stjórnlaganefnd sem skilaði af sér ítarlegri skýrslu til Stjórnlagaráðs. Í þeirri skýrslu var m.a. að finna tvö fullbúin dæmi um stjórnarskrár, A og B. Dæmi A var keimlíkt núgildandi stjórnarskrá. Forseti átti þar að skipa fulltrúa í ráðgefandi nefnd um lagasetningu (sem heitir Lögrétta í nýju stjórnarskránni), þar af einn mann án tillögu frá ráðherra. Forseti var sagður ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum en sækja mátti hann til saka vegna landráða, glæpa gegn mannúð og annarra alvarlegra glæpa að þjóðarétti. Í dæmi B voru hlutverk forseta mun veigameiri en nú er, og einnig mun veigameiri en í frumvarpi Stjórnlagaráðs. Forsetinn skipaði þar m.a. dómara og veitti þeim lausn án tillögu frá ráðherra, og þurfti að veita samþykki fyrir rekstrarhalla ríkissjóðs umfram 3% af vergri landsframleiðslu. Í samræmi við þessi auknu hlutverk var ábyrgð forseta aukin og gat Alþingi krafist þess að forseti yrði sviptur embætti (e. impeachment) ef embættisfærsla hans bryti í bága við stjórnarskrá. Hæstarétti var falið að dæma í slíkum málum.

Taka má undir það með Skúla að því áþreifanlegri og afdrifaríkari hlutverk sem forseta eru falin, því meiri ástæða er til að hafa skýr ákvæði um lagalega ábyrgð hans í stjórnarskrá. Á hinn bóginn er erfitt að sjá fyrir sér að forseti standi í málaferlum og verði dreginn fyrir dómstóla vegna umdeildra embættisverka. Ég hygg, og mikill meirihluti Stjórnlagaráðs, að flestir landsmenn sjái forsetann fremur fyrir sér sem ópólitískan og tiltölulega hlutlausan fulltrúa lýðræðis, menningar og góðra gilda.

Það er því að vandlega íhuguðu máli sem forseta eru falin nákvæmlega þau hlutverk sem Stjórnlagaráð tiltekur í frumvarpi sínu en ekki önnur, fleiri eða færri. Ráðið telur forsetann eiga að vera ákveðinn öryggisventil eins og áður er lýst, en að fara eigi mjög varlega í að láta hann taka afdrifaríkar og endanlegar ákvarðanir sem stjórnvald. Þess vegna eru sjálfstæð verkefni hans aðallega í því fólgin að vísa lýðræðislega mikilvægum en umdeildum málum áfram á milli valdþátta eða beint til þjóðarinnar, en ekki að taka stjórnvaldsákvarðanir sem slíkar.

En það má benda á að í nýju stjórnarskránni er forsetinn ekki lengur sagður ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum, enda óþarfi þar sem ráðherrar taka nær allar ákvarðanir og bera lagalega og pólitíska ábyrgð á þeim með beinum og skýrum hætti. Forseti ber þannig ábyrgð á eigin ákvörðunum gagnvart stjórnarskrá og öðrum lögum eins og aðrir, og svo vitaskuld pólitíska ábyrgð gagnvart kjósendum. Má í því sambandi minna á að Alþingi leggur ekki lengur sjálft sig að veði ef það samþykkir að bera undir þjóðaratkvæði að leysa forseta frá embætti.

Embætti forseta Íslands er að mörgu leyti óvenjulegt og helgast af sögu og hefðum sem mótast hafa hér á landi en eiga sér ekki beina hliðstæðu í nágrannalöndum. Umræðan í Stjórnlagaráði markaðist af þessu, en niðurstaðan er að mínu mati skynsamleg málamiðlun, sem þó er heildstæð og í góðu innra samræmi. Það er þó um að gera að ræða hana og gagnrýna, því markmiðið er að hinn nýi samfélagssáttmáli verði eins traustur og nokkur kostur er.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 29. nóvember 2011.]

Í Silfri Egils um daginn ræddi Reimar Pétursson hrl. við Egil Helgason um tillögu Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lýðveldisins. Reimar telur ekki þörf á að breyta stjórnarskránni og vill leggja tillöguna til hliðar. Vitaskuld er ég ekki sammála því, en fagna umræðunni.

Eitt af mörgu sem Reimar nefndi og full ástæða er til að fjalla um og leiðrétta, er pólitísk ábyrgð ráðherra samkvæmt nýju stjórnarskránni.

Ábyrgð ráðherra, að því leyti sem um hana er fjallað í stjórnarskrá, skiptist í pólitíska ábyrgð og lagalega ábyrgð. Með pólitískri ábyrgð er átt við að ráðherrann beri ábyrgð á gjörðum sínum gagnvart kjósendum, flokki, ríkisstjórn, forsætisráðherra og þingi, eftir atvikum, þannig að ef traust á honum þrýtur sé unnt að láta hann víkja. Með lagalegri ábyrgð er átt við að fyrir hendi séu ferlar til að kanna og rannsaka hvort embættisfærsla ráðherrans, athafnir og athafnaleysi, hafi farið í bága við lög og stjórnarskrá; og ef líkur þykja standa til þess að brot hafi átt sér stað, að hann sé þá ákærður og dæmt í málinu samkvæmt lögum. Ég fjalla ekki frekar um lagalega ábyrgð í þessum pistli, en ástæða er til að gera það síðar, enda eru einnig á því sviði margvíslegar umbætur í tillögum Stjórnlagaráðs.

Um pólitíska ábyrgð ráðherra segir afar fátt í núverandi stjórnarskrá Íslands. Hvergi er t.d. sagt að ráðherra beri að víkja ef þingið samþykkir vantraust á hann. Flestir fræðimenn hafa þó talið það liggja í orðanna hljóðan í 1. gr. stjórnarskrárinnar: Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn. Ekki er sá skilningur samt óumdeildur. Bent er á að í 15. gr. stjórnarskrárinnar segi að forseti Íslands skipi ráðherra og veiti þeim lausn. Hafa sumir haldið því fram að forseta sé heimilt að skipa ráðherra án þess að þeir njóti endilega trausts þingsins. Á þessu vafaatriði, sem ég tel vera augljósan og alvarlegan galla í stjórnarskránni frá 1944, tóku Danir árið 1953 er þeir bættu við sína stjórnarskrá svohljóðandi ákvæði: Ingen minister kan forblive i sit embede, efter at folketinget har udtalt sin mistillid til ham (1. mgr. 15. gr.). Þarna er á ferð svokölluð neikvæð þingræðisregla, þar sem skýrt er að þingið getur losað sig við ráðherra sem nýtur ekki (lengur) trausts þess.

Í nýrri stjórnarskrártillögu Stjórnlagaráðs er þessi agnúi núgildandi stjórnarskrár sniðinn af og pólitísk ábyrgð ráðherra gerð ljós. Þetta kemur m.a. fram í því að ábyrgðarkeðjan frá kjósendum til þingsins, og þaðan áfram til forsætisráðherra og loks annarra ráðherra, er skýr:

• Í fyrsta lagi fá kjósendur aukna möguleika til persónuvals inn á þing, þannig að þingmenn munu í auknum mæli sitja í skjóli kjósenda í stað flokka eins og nú er að verulegu leyti.
• Í öðru lagi kýs Alþingi forsætisráðherra með beinum hætti, þannig að ríkisstjórnin hverju sinni hefur skýrt og milliliðalaust umboð frá þinginu, sem ber ábyrgð á myndun hennar. (Þetta er jákvætt þingræði, m.a. að finnskri, sænskri og þýskri fyrirmynd.)
• Í þriðja lagi skipar forsætisráðherra aðra ráðherra og getur veitt þeim lausn. Þeir bera því pólitíska ábyrgð gagnvart forsætisráðherranum og stjórnarmeirihlutanum.
• Og í fjórða lagi ber öll ríkisstjórnin og einstakir ráðherrar ábyrgð í störfum sínum gagnvart þinginu, sem getur hvenær sem er lýst vantrausti á forsætisráðherra eða aðra ráðherra.

Reimar Pétursson er ósáttur við 2. málslið 1. mgr., um að í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skuli felast tillaga um eftirmann hans. Þarna er um að ræða svokallað uppbyggilegt vantraust, sem á þýsku heitir Konstruktives Misstrauensvotum. Það er að finna m.a. í þýsku, spænsku, pólsku og ungversku stjórnarskránum og þykir hafa reynst vel. Með þessu ákvæði er ekki unnt að leggja fram vantraust á forsætisráðherra, og þar með á ríkisstjórnina í heild, nema að tilnefna eftirmann hans í leiðinni og koma á nýjum stjórnarmeirihluta í stað hins fyrri. Þar með er girt fyrir óábyrgar vantrauststillögur og komið í veg fyrir að samþykkt sé vantraust nema nýr meirihluti sé reiðubúinn að taka við stjórnartaumunum. (Jafnvel þótt slíkt "óuppbyggilegt" vantraust væri leyft myndi ríkisstjórnin sitja áfram sem starfsstjórn í kjölfar vantraustsins uns ný hefði tekið við.)

Ekki má gleyma í þessu sambandi að Stjórnlagaráð leggur til að ráðherrar sitji ekki jafnframt á þingi. Þar með eiga ráðherrar ekki lengur seturétt á þingflokksfundum og aðskilnaður valdþáttanna er tryggður mun betur en nú er, innan þeirra marka sem þingræðið setur. Þá er minnihluta þingsins færð ýmis ný verkfæri til aðhalds og eftirlits með meirihlutanum og ríkisstjórninni, til dæmis á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Það er bjargföst trú mín að tillaga Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá skýri mjög og efli pólitíska ábyrgð ráðherra og ríkisstjórnar. Þar með er svarað kalli m.a. rannsóknarnefndar Alþingis og nefnda sem fjallað hafa um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu og um endurbætur á Stjórnarráðinu. Úrelt og gölluð ákvæði núgildandi stjórnarskrár eru jafnframt færð í átt að bestu fyrirmyndum erlendis frá.

Höldum áfram kraftmikilli umræðu um nýju stjórnarskrána og keppum að því að komast í lokamarkið með verkefnið, okkur öllum til heilla.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 20. nóvember 2011.]

Enn á ný gefur umræðan ástæðu til að skýra erlenda skuldastöðu þjóðarbúsins og gjaldeyrisforða Seðlabankans.  Skoðum fyrst nýjustu tölur frá Seðlabankanum um erlenda stöðu þjóðarbúsins.  Þjóðarbúið er sem sagt ríkið, Seðlabankinn, sveitarfélög, opinber fyrirtæki, bankar - líka þeir gömlu og gjaldþrota - og einkafyrirtæki á borð við álverin og Actavis.  Þetta graf má finna á vef Seðlabankans:

Hér má sjá að fyrir hrunið jukust erlendar eignir og skuldir þjóðarbúsins hraðbyri; fjólubláu súlurnar skuldamegin voru talsvert hærri en þær rauðu eignamegin, sem þýðir að þjóðarbúið skuldaði meira en það átti erlendis.

Við hrunið duttu eignirnar verulega niður en skuldirnar stóðu að nafninu til eftir.  En takið eftir því að stór hluti þeirra, drappleitu súlurnar, eru skuldir þrotabúa gömlu bankanna ("innlánsstofnana í slitameðferð").  Þessar skuldir verða aðeins greiddar með eignum þessara sömu þrotabúa (ljósgrænu súlurnar) eftir því sem þær hrökkva til.  Það sem eftir stendur af þeim, 7-8.000 milljarðar, verður afskrifað og kröfuhafar tapa þeirri fjárhæð - ekki íslenska ríkið eða skattgreiðendur^*).  Sá gjaldeyrir verður aldrei greiddur út úr hagkerfinu.

Svokölluð hrein erlend staða við útlönd var í lok árs 2010 neikvæð um 434 milljarða og hafði ekki verið svo hagstæð í háa herrans tíð.

Þá liggur eigna- og skuldastaðan fyrir, en hvernig er gjaldeyrisstaðan?  Þar er átt við lausafjárforðann sem fyrir hendi er í Seðlabankanum til að greiða afborganir af erlendum skuldum ríkis og opinberra aðila, til að geta selt einkaaðilum gjaldeyri til að mæta skuldbindingum sínum, og til þess e.t.v. að nota til að hefja afnám gjaldeyrishafta.

Hér má sjá gjaldeyriseignir Seðlabankans og mótsvarandi skuldir, og svo nettóforðann, þ.e. eignir að frádregnum skuldum.  Góðu fréttirnar eru þær að gjaldeyriseignirnar hafa aukist talsvert hraðar en skuldirnar, einkum síðustu mánuði.  Ástæðan fyrir því er sú að vöruskipta- og þjónustujöfnuður hefur verið mjög jákvæður undanfarið - yfir 10 milljarðar á mánuði að meðaltali í plús - og undirliggjandi þáttatekjur (tekin lán, afborganir, vextir og fjárfestingar) verið á sama tíma í jafnvægi eða hagstæðar.  Nettó eigin gjaldeyrisforði Seðlabankans var í lok mars jákvæður upp á 484 milljarða og hafði aukist um 200 milljarða á einu ári.

En hvað með (vergar) erlendar skuldir hins opinbera (ríkis og sveitarfélaga) á sama tíma?  Svarið er að þær lækkuðu úr 640 milljörðum í lok árs 2009 í 492 milljarða í loks árs 2010 eða um 148 milljarða á einu ári.

Sem sagt: Ólíkt því sem margir vilja vera að láta í umræðu, og stundum af öðrum ástæðum en sannleiksást, þá fer skulda- og gjaldeyrisstaðan hratt batnandi. Það þýðir að vonandi verða tækifæri til að hefja afléttingu hafta fyrr en síðar, og að það er engin ástæða til að ætla að krónan veikist ef svo heldur áfram sem horfir.  (Það þarf reyndar að fara varlega og að öllu með gát.)

Svo sakar ekki að minna á að ef við værum með evru, þyrfti engan gjaldeyrisforða og áhyggjur af honum og erlendum skuldum sem slíkum væru að því leyti úr sögunni.

*) Þetta er einmitt munurinn á Íslandi og t.d. Írlandi.  Hér tók ríkissjóður ekki á sig skuldir bankanna.  Í stað þess bauð Ísland "alþjóða kapítalinu byrginn", eins og sumir kölluðu á í kring um Icesave-málið.  Það snerist þó um aðeins brot af þeirri upphæð sem kröfuhafar tapa á Íslandi.

Ein leið til að glöggva sig á lykilstærðum Icesave-málsins er að skoða þær myndrænt.  Hér má sjá súlurit sem er tilraun í þessa átt (smellið hér til að sjá stærri útgáfu).

• Bláa súlan lengst til vinstri táknar heildarupphæð Icesave-innistæðnanna, 1.320 milljarða króna á gengi apríl 2009 (sem er viðmiðunargengi krafna í þrotabú Landsbankans).
• Næsta súla sýnir hvernig sú upphæð skiptist í tryggðar innistæður, þ.e. innistæður allt að 20.887 evrum á hvern reikning, og ótryggðar innistæður, þ.e. allt umfram þá upphæð auk svokallaðra heildsöluinnlána.  Það er innistæðutryggingin, 674 milljarðar, sem Icesave-málið snýst um.  Bretar og Hollendingar vilja vera vissir um að fá þá upphæð endurgreidda úr höndum Tryggingasjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF), sem aftur mun sækja meginþorra hennar í þrotabú Landsbankans.  Bretar og Hollendingar lögðu hins vegar sjálfir út 1.150 milljarða til innistæðueigenda.
• Þriðja súlan, sú appelsínugula, sýnir nýjasta mat skilanefndar Landsbankans á því hversu mikið muni innheimtast í þrotabú Landsbankans upp í innistæðurnar.  Nú er talið að heimturnar verði 1.263 milljarðar upp í 1.320 milljarða innistæður, eða 95,7%. (Þessar tölur eru allar á gengi apríl 2009 og því lítillega frábrugðnar tölum sem samninganefndin setti fram um daginn, en þær miðuðust við gengi 30. september 2010.)
• Fjórða súlan sýnir hvernig þessar heimtur, 1.263 milljarðar, muni skiptast milli Tryggingarsjóðsins annars vegar (645 ma.) og Breta & Hollendinga hins vegar (618 ma.).
• Fimmta súlan sýnir hvernig eignir þrotabús Landsbankans voru um sl. áramót.  Þrotabúið átti þá 388 milljarða í reiðufé, að langmestu leyti í erlendri mynt.  Einnig átti það forgangsskuldabréf gefið út af Nýja Landsbankanum (NBI) sem metið er á 342 milljarða.  Aðrar eignir en þessar, sem eru óvissuþátturinn í matinu, voru metnar á 533 milljarða.  Það er vert að benda á að af öllum eignum þrotabúsins samkvæmt þessu mati eru einungis um 8% í íslenskum krónum en 92% eru í erlendri mynt.
• Sjötta súlan sýnir að tryggar eignir þrotabúsins voru um áramót samtals 730 milljarðar króna, þ.e. reiðufé og skuldabréf NBI.  Að baki "öðrum eignum", sem metnar eru á 533 milljarða eins og áður sagði, standa eignir að bókfærðu verði 1.583 milljarðar.  Óvissan í endurheimtum liggur einkum í því hvort takist að kreista 533 milljarða út úr þessum 1.583, en þarna er um að ræða ýmis lán til viðskiptavina, hlutabréf m.a. í Iceland Foods, afleiðusamninga o.fl.
• Sjöunda og síðasta súlan sýnir nýjasta mat samninganefndar Íslands á því hvað ríkissjóður þurfi samtals að greiða vegna Icesave samningsins, miðað við nýjustu tölur skilanefndar og spá Seðlabanka Íslands um gengisþróun krónunnar.  Sú upphæð er 32 milljarðar.  Ekki er hér tekið tillit til væntanlegrar arðgreiðslu úr Iceland Foods en af henni munu 5 milljarðar væntanlega koma í hlut TIF og lækka heildarupphæðina í 27 milljarða.

Ef Icesave-samningarnir verða staðfestir munu Bretar & Hollendingar strax í aprílmánuði fá greidda áfallna vexti frá 1. október 2009 að upphæð 24 milljarðar. 20 milljarðar þar af koma úr Tryggingasjóði innstæðueigenda, sem tæmist þar með, og 4 milljarðar úr ríkissjóði.  Síðan mun ríkissjóður greiða ársfjórðungslega vaxtagreiðslu af þeim höfuðstól sem eftir stendur hverju sinni, en úthlutanir úr þrotabúinu lækka höfuðstólinn jafnóðum.  Loks er gert ráð fyrir uppgjöri í júní 2016.  Þá tekur við ríkisábyrgð á þeirri skuld sem eftir kann að standa, en miðað við núverandi áætlanir verður hún engin.

Nokkur umræða hefur skapast síðustu daga um 26. gr. íslensku stjórnarskrárinnar og um þjóðaratkvæðagreiðslur almennt. Í framhaldi af því er forvitnilegt að skoða hvernig farið er með þjóðaratkvæði í stjórnarskrám nokkurra nágrannalanda. Til upprifjunar, þá er 26. greinin svohljóðandi:

Sjálfgefið er að byrja á því að skoða dönsku stjórnarskrána.  Sú íslenska er nánast þýðing á henni eins og hún var 1944, að undanteknum mannréttindakafla sem bætt var inn 1995.  (Mér telst til að 62 greinar af 80 í íslensku stjórnarskránni eigi sér beina samsvörun í þeirri dönsku.)

22. gr. dönsku stjórnarskrárinnar, sem samsvarar okkar 26. gr., er svona:

Eins og sjá má getur danski konungurinn (núna drottningin) ekki synjað lagafrumvarpi staðfestingar.  Í staðinn er komin ný grein í dönsku stjórnarskrána, sem bætt var við í endurskoðun hennar árið 1953, þ.e. 42. gr. um þjóðaratkvæðagreiðslur.

Greinin sú er nokkuð löng, en aðalatriðin eru þessi:  Eftir að frumvarp hefur verið afgreitt frá þinginu, getur þriðjungur þingmanna krafist þess, innan þriggja virkra daga, að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um það. Komi slík krafa fram, getur þingið innan fimm virkra daga ákveðið að draga frumvarpið til baka.  Að öðrum kosti skal forsætisráðherra boða til atkvæðagreiðslunnar, sem fari fram eftir minnst tólf og mest átján virka daga.

Í þjóðaratkvæðagreiðslunni er kosið með og móti frumvarpinu.  Til að frumvarp falli brott og verði ekki að lögum, þarf meirihluti kjósenda að greiða atkvæði á móti því, en þó aldrei færri en 30% allra atkvæðisbærra manna.

Frumvörp um fjárlög, aukafjárlög, lántökur ríkisins, launamál og eftirlaun, ríkisborgararétt, framsal manna til annarra landa, óbeina og beina skatta, og um efndir alþjóðlegra skuldbindinga mega ekki fara til þjóðaratkvæðis í Danmörku, skv. 6. mgr. 42. gr. Þetta er væntanlega að vel athuguðu máli um það hvers konar mál henta til afgreiðslu með fulltrúalýðræði og hver ekki.

Þessu ákvæði hefur aðeins einu sinni verið beitt í Danmörku, þ.e. 1963 þegar fram fór þjóðaratkvæðagreiðsla um jarðalög, og voru lögin þá felld (heimild hér).

Finnska stjórnarskráin gerir aðeins ráð fyrir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslum (53. gr.), en til þeirra skal stofnað með lögum, þ.e. með samþykki meirihluta þingsins.

Sænska stjórnarskráin er svipuð, þ.e. innifelur aðeins ákvæði um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur (4. gr. 8. kafla) sem ákveða skal nánar um í lögum.

Engin ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur um lagafrumvörp er að finna í norsku stjórnarskránni.

Í stjórnarskrá Sviss eru einhver frægustu ákvæði heims um þjóðaratkvæðagreiðslur, en þar geta 50.000 kjósendur eða átta kantónur (með atkvæðagreiðslu í hverri kantónu) krafist þjóðaratkvæðis innan 100 daga um sambandslög, neyðarlög til lengri tíma en eins árs, og alþjóðasamninga.  Mér sýnist fjárhagsáætlun sambandsríkisins ekki vera í lagaformi, þannig að hana sé ekki unnt að setja í þjóðaratkvæði.  Athyglisvert er að stjórnarskráin sjálf innifelur ákvæði um einstaka skatta, m.a. tekjuskatt einstaklinga og lögaðila og virðisaukaskatt.  Unnt er að krefjast þjóðaratkvæðis um tillögur um breytingar á stjórnarskránni, og þarf 100.000 undirskriftir atkvæðisbærra manna á slíka kröfu.  Ekki er þó hægt að samþykkja breytingar sem ganga í berhögg við skuldbindingar skv. alþjóðalögum.

Í þýsku stjórnarskránni er ekki gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum.

Samkvæmt frönsku stjórnarskránni getur fimmtungur þingmanna og tíundi hluti atkvæðisbærra manna kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvörp ríkisstjórnarinnar á tilteknum sviðum.

Umfjöllun um þjóðaratkvæðagreiðslur í fleiri löndum má sjá hér.

Eins og sjá má er sinn siðurinn í landi hverju.  Við endurskoðun íslensku stjórnarskrárinnar, sem er bráðnauðsynleg og löngu tímabær, þarf að kveða á um þjóðaratkvæðagreiðslur með skýrum og skynsamlegum hætti.  Að mínu mati má skoða frumkvæði jafnt þingmanna sem almennra kjósenda að slíkum atkvæðagreiðslum. Ég tel þó að undanskilja eigi tiltekna málaflokka, að danskri fyrirmynd - enda hafa fulltrúalýðræði og þjóðaratkvæði hvort sína styrkleika og veikleika. Farsælast er að nýta það besta úr hvoru tveggja.