Hlutverk og ábyrgð forseta Íslands

Hlutverk og ábyrgð forseta lýðveldisins var eitt af þeim álitaefnum sem hvað mest var rætt í Stjórnlagaráði. Uppi voru hugmyndir m.a. um að leggja embættið af; að sameina það embætti forseta Alþingis; að sameina það embætti forsætisráðherra og kjósa framkvæmdarvaldið þannig beinni kosningu; að forsetinn ætti fyrst og fremst að vera "ópólitískur" vörður menningar og lýðræðis; og að halda embættinu að mestu óbreyttu en skýra hlutverk þess. Niðurstaðan varð sú að skýra ákvæði um forsetann, halda embættinu að mestu óbreyttu hvað efnisleg verkefni varðar, en bæta þó við ákveðnu hlutverki lýðræðisvarðar gagnvart skipun dómara og ríkissaksóknara.

Íslenski þjóðhöfðinginn er nokkuð óvenjulegur í alþjóðlegu samhengi. Hlutverk hans er byggt á danska konungnum eins og menn þekkja, en að því breyttu að í stað þess að konungur gat (í orði kveðnu) neitað að samþykkja lög, hefur forsetinn heimild til að synja lögum staðfestingar og vísa þeim þar með til þjóðaratkvæðis.

Í gildandi stjórnarskrá Íslands er forsetinn sagður fara með löggjafarvald (ásamt Alþingi), en það er sjaldgæft meðal lýðræðislega kjörinna þjóðhöfðingja. Utan Íslands er Grikkland raunar eina dæmið um slíkt í Evrópu. Meðal konungsríkja er konungur sagður fara með löggjafarvald í dönsku og belgísku stjórnarskránum, en t.d. ekki í þeim norsku og sænsku.

Stjórnarskráin frá 1944 endurspeglar einnig rætur sínar í því að forsetinn, áður konungur, er sagður fara með ýmis völd sem hann í raun hefur ekki. Til dæmis stendur í stjórnarskránni að forseti veiti embætti (20. gr.), geri samninga við önnur ríki (21. gr.) og náði menn (29. gr.). Í reynd eru það ráðherrar sem ákveða veitingu embætta og lausn frá þeim, gera samninga við önnur ríki og gera tillögur um náðanir sem forseti fer eftir. Þetta helgast af því að forseti er sagður vera ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.), hann lætur ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr.) enda öðlast löggjafarmál og stjórnarerindi fyrst gildi þegar ráðherra undirritar þau með forseta (19. gr.).

Í frumvarpi Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er horfið frá þessu "leppsorðalagi" og í staðinn kveðið skýrt á um hlutverk forseta annars vegar og ráðherra hins vegar. Með þessu verður stjórnarskráin mun gegnsærri og skýrari í túlkun, en eins og landsmenn þekkja spretta gjarnan upp fjölbreytilegar túlkanir fræðimanna þegar á stjórnskipuleg vafaatriði reynir. Er þá stutt í samlíkingu milli sérfræðinga í túlkun stjórnarskrárinnar og presta véfréttarinnar í Delfí forðum, sem túlkuðu óræð skilaboð úr transi völvunnar og réðu með því miklu um framgang mála í Grikklandi til forna.

Í nýju stjórnarskránni er forsetinn sagður vera þjóðhöfðingi lýðveldisins. Hann er þjóðkjörinn, með þeim hætti að kjósendur forgangsraða frambjóðendum á kjörseðli, eins og t.d. er gert á Írlandi. Þannig birtist vilji meirihlutans í einni umferð og óþarfi að kjósa tvisvar. Forsetinn heldur óbreyttum málskotsrétti til þjóðarinnar, en þarf að rökstyðja ákvörðun um synjun laga og tilkynna hana forseta Alþingis. (Að auki geta 10% kjósenda farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem Alþingi hefur samþykkt, sem ætti að valda því að forseti þurfi sjaldan að grípa til málskots.)

Þá hefur forsetinn nokkur formleg hlutverk, svo sem að stefna saman og setja Alþingi (eins og nú er) og veita náðun og sakaruppgjöf að tillögu ráðherra (eins og nú er). Hann skipar forsætisráðherra í embætti eftir að Alþingi hefur kosið hann, og veitir honum lausn í kjölfar kosninga, ef samþykkt er vantraust eða ef ráðherrann óskar þess sjálfur. Forsetinn kemur einnig að myndun ríkisstjórnar með því að það er hlutverk hans að leggja fram á þingi tillögur um forsætisráðherraefni eftir samráð við þingflokka og þingmenn. Alltaf er það þó þingið sem ræður því hver verður forsætisráðherra, eins og vera ber í þingræðisfyrirkomulagi.

Forsetinn fær tvö ný efnisleg hlutverk. Þegar ráðherra hyggst skipa dómara eða ríkissaksóknara í embætti þarf að bera tillögu um skipunina undir forseta. Telji forseti hana umdeilanlega eða vafasama getur hann synjað skipuninni staðfestingar og gengur málið þá til Alþingis þar sem greidd eru atkvæði um hana. Sé skipunin studd með 2/3 atkvæða á þingi telst hún staðfest en annars ekki, og þarf ráðherra þá að gera nýja tillögu. Hér er ætlunin að forsetinn gegni nokkurs konar lýðræðisvarðarhlutverki hvað varðar dómsvaldið og sjálfstæði þess frá öðrum valdþáttum, einkum framkvæmdarvaldinu og meirihluta á þingi hverju sinni.

Skúli Magnússon lögfræðingur hefur sett fram þá gagnrýni að hlutverk og ábyrgð forsetans séu óskýr í frumvarpi Stjórnlagaráðs og að ræða þurfi betur stjórnskipulega stöðu embættisins.

Skúli sat í Stjórnlaganefnd sem skilaði af sér ítarlegri skýrslu til Stjórnlagaráðs. Í þeirri skýrslu var m.a. að finna tvö fullbúin dæmi um stjórnarskrár, A og B. Dæmi A var keimlíkt núgildandi stjórnarskrá. Forseti átti þar að skipa fulltrúa í ráðgefandi nefnd um lagasetningu (sem heitir Lögrétta í nýju stjórnarskránni), þar af einn mann án tillögu frá ráðherra. Forseti var sagður ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum en sækja mátti hann til saka vegna landráða, glæpa gegn mannúð og annarra alvarlegra glæpa að þjóðarétti. Í dæmi B voru hlutverk forseta mun veigameiri en nú er, og einnig mun veigameiri en í frumvarpi Stjórnlagaráðs. Forsetinn skipaði þar m.a. dómara og veitti þeim lausn án tillögu frá ráðherra, og þurfti að veita samþykki fyrir rekstrarhalla ríkissjóðs umfram 3% af vergri landsframleiðslu. Í samræmi við þessi auknu hlutverk var ábyrgð forseta aukin og gat Alþingi krafist þess að forseti yrði sviptur embætti (e. impeachment) ef embættisfærsla hans bryti í bága við stjórnarskrá. Hæstarétti var falið að dæma í slíkum málum.

Taka má undir það með Skúla að því áþreifanlegri og afdrifaríkari hlutverk sem forseta eru falin, því meiri ástæða er til að hafa skýr ákvæði um lagalega ábyrgð hans í stjórnarskrá. Á hinn bóginn er erfitt að sjá fyrir sér að forseti standi í málaferlum og verði dreginn fyrir dómstóla vegna umdeildra embættisverka. Ég hygg, og mikill meirihluti Stjórnlagaráðs, að flestir landsmenn sjái forsetann fremur fyrir sér sem ópólitískan og tiltölulega hlutlausan fulltrúa lýðræðis, menningar og góðra gilda.

Það er því að vandlega íhuguðu máli sem forseta eru falin nákvæmlega þau hlutverk sem Stjórnlagaráð tiltekur í frumvarpi sínu en ekki önnur, fleiri eða færri. Ráðið telur forsetann eiga að vera ákveðinn öryggisventil eins og áður er lýst, en að fara eigi mjög varlega í að láta hann taka afdrifaríkar og endanlegar ákvarðanir sem stjórnvald. Þess vegna eru sjálfstæð verkefni hans aðallega í því fólgin að vísa lýðræðislega mikilvægum en umdeildum málum áfram á milli valdþátta eða beint til þjóðarinnar, en ekki að taka stjórnvaldsákvarðanir sem slíkar.

En það má benda á að í nýju stjórnarskránni er forsetinn ekki lengur sagður ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum, enda óþarfi þar sem ráðherrar taka nær allar ákvarðanir og bera lagalega og pólitíska ábyrgð á þeim með beinum og skýrum hætti. Forseti ber þannig ábyrgð á eigin ákvörðunum gagnvart stjórnarskrá og öðrum lögum eins og aðrir, og svo vitaskuld pólitíska ábyrgð gagnvart kjósendum. Má í því sambandi minna á að Alþingi leggur ekki lengur sjálft sig að veði ef það samþykkir að bera undir þjóðaratkvæði að leysa forseta frá embætti.

Embætti forseta Íslands er að mörgu leyti óvenjulegt og helgast af sögu og hefðum sem mótast hafa hér á landi en eiga sér ekki beina hliðstæðu í nágrannalöndum. Umræðan í Stjórnlagaráði markaðist af þessu, en niðurstaðan er að mínu mati skynsamleg málamiðlun, sem þó er heildstæð og í góðu innra samræmi. Það er þó um að gera að ræða hana og gagnrýna, því markmiðið er að hinn nýi samfélagssáttmáli verði eins traustur og nokkur kostur er.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 29. nóvember 2011.]