Andsvör vegna athugasemda um stjórnarskrárfrumvarp

Í Silfri Egils um daginn ræddi Reimar Pétursson hrl. um stjórnarskrártillögu Stjórnlagaráðs og setti fram athugasemdir sem ástæða er til að bregðast við og fjalla nánar um.

Ég skrifaði í síðustu bloggfærslu minni um eitt af þeim atriðum sem Reimar nefndi, þ.e. um pólitíska ábyrgð ráðherra. Ég útskýrði þar hvernig þingið getur lýst vantrausti á þá eða ríkisstjórnina í heild skv. tillögum Stjórnlagaráðs, en engin ákvæði um vantraust er að finna í núgildandi stjórnarskrá.

Annað málefni sem Reimar nefndi til sögu er óskýrt hlutverk forseta Íslands, sem við erum sammála um að sé einn af vanköntum núgildandi stjórnarskrár. Reimar telur nýju stjórnarskrána gera þetta hlutverk jafnvel óskýrara en nú er. Í því sambandi tiltók hann nokkra efnispunkta:

Að forseta Íslands sé í nýju stjórnarskránni fengið úrslitavald um hverjir hljóti náðun eða sakaruppgjöf. Í 85. gr. tillögu Stjórnlagaráðs kemur fram að forseti Íslands geti náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka að tillögu ráðherra. Þetta ákvæði er samhljóða 2. málslið 29. gr. núgildandi stjórnarskrár, nema hvað skáletraða partinum um tillögu ráðherra er bætt við. Einmitt þannig er framkvæmdin í dag, enda lætur forseti ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr. lýðveldisstjórnarskrárinnar), ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum (14. gr.) og stjórnarerindi öðlast fyrst gildi er ráðherra undirritar það með forseta (19. gr.). Hér er því engin breyting gerð á núverandi fyrirkomulagi náðana og sakaruppgjafa, þar sem frumkvæði kemur frá náðunarnefnd (sbr. 78. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005) og fer svo formlega fram með atbeina innanríkisráðherra og forseta. Orðalag nýju stjórnarskrárinnar er hins vegar skýrara og lýsir framkvæmdinni eins og hún er í reynd.

Að forseti Íslands fái "einhvers konar þingsetningarvald". Samkvæmt 46. gr. tillögu Stjórnlagaráðs stefnir forseti Íslands saman Alþingi að loknum Alþingiskosningum (eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar sbr. 44. gr.) og setur reglulegt Alþingi ár hvert. Forseti Íslands stefnir einnig saman og setur Alþingi að tillögu forseta þess eða þriðjungs þingmanna. Allt er þetta mjög áþekkt því sem er í núgildandi stjórnarskrá. sbr. t.d. 22. gr. hennar, og þeim hefðum sem mótast hafa. Tímafrestur til að kalla saman Alþingi eftir kosningar er þó styttur úr tíu vikum í tvær, og aukinn er réttur minnihluta þings til að krefjast þess að þing sé kallað saman. En forseta lýðveldisins er ekki falið neitt nýtt vald í þessu efni.

Mikilvæg og markverð er hins vegar sú breyting að forsætisráðherra (í orði kveðnu forseti) mun ekki lengur geta rofið þing, sbr. 24. gr. núgildandi stjórnarskrár, heldur er það þingið sjálft sem ákveður þingrof skv. 73. gr. tillögu Stjórnlagaráðs. Þetta er ein af þeim mörgu endurbótum sem auka sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu.

Að forseti Íslands hafi úrslitaáhrif um það hverjir verða dómarar eða ríkissaksóknarar. Skv. 102. gr. tillögu Stjórnlagaráðs skipar ráðherra dómara og veitir þeim lausn (eins og nú er). Við bætist síðan "öryggisventill" skv. 96. gr. um skipun embættismanna. Þar segir að þegar ráðherra skipar í embætti dómara og ríkissaksóknara, sem eru embætti með mikla sérstöðu vegna þrígreiningar valdþáttanna, skuli skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/3 atkvæða til að hún haldi gildi. Forseti hefur því ekki frumkvæði að skipun, sem er á vegum framkvæmdarvaldsins; en ef hann telur hana vafasama eða umdeilanlega, getur hann skotið henni til löggjafarvaldsins til staðfestingar. Þarna er leitast við að verja lýðræðið og aðgreiningu valdþátta með því sem Bandaríkjamenn myndu kalla "checks and balances".

Önnur atriði sem Reimar nefndi í viðtalinu og lúta ekki að forsetanum eru eftirfarandi:

Söfnun persónuupplýsinga og dreifing þeirra sé engum stjórnskipulegum kvöðum háð. í 1. mgr. 15. gr. tillögu Stjórnlagaráðs kemur fram sú (nýja og nútímalega) meginregla að öllum sé frjálst að safna og miðla upplýsingum. Í 4. mgr. sömu greinar er gerð sú undantekning að "söfnun, miðlun og afhendingu gagna, geymslu þeirra og birtingu megi aðeins setja skorður með lögum í lýðræðislegum tilgangi, svo sem vegna persónverndar, friðhelgi einkalífs, öryggis ríkisins eða lögbundins starfs eftirlitsstofnana". Það er því ljóst að setja má söfnun og dreifingu persónuupplýsinga skorður samkvæmt lögum, svo sem vegna persónuverndar. Slíkar skorður verða þó að hafa gildan tilgang í lýðræðisþjóðfélagi, sbr. t.d. þær takmarkanir sem nú eru á tjáningar- og prentfrelsi og hafa þótt samræmast Mannréttindasáttmála Evrópu.

Framkvæmd sé eignaupptaka bótalaust á vatnsréttindum, jarðhitaréttindum og námaréttindum. Ákvæði núgildandi stjórnarskrár um vernd eignarréttar eru óbreytt í 1. mgr. 13. gr. tillögu Stjórnlagaráðs, m.a. að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, með lagafyrirmælum og komi fullt verð fyrir. Til viðbótar er áréttað í 2. mgr. að eignarrétti fylgi skyldur og takmarkanir í samræmi við lög, og er þar átt við viðteknar skyldur og takmarkanir á borð við þær sem finna má í skipulagslögum, lögum um mannvirki og vatnalögum. En Reimar er eflaust að vísa til 34. gr. um náttúruauðlindir, þar sem segir í 1. mgr.: "Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja." Í 2. mgr. eru svo dæmi um náttúrugæði sem talist geta til auðlinda í þjóðareigu, m.a. nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu, og uppsprettur vatns-, virkjunar- og námaréttinda. Í ljósi 1. mgr. 34. gr., eignarréttarverndar 13. gr. og ákvæða Mannréttindasáttmála Evrópu er hins vegar ekki verið að skylda neinn með þeirri upptalningu til að láta af hendi réttmæta einkaeign sína bótalaust.

Aðrar athugasemdir Reimars voru léttvægari eða erfiðari að festa hendur á.

Ég fagna umræðunni og tækifærinu til að svara spurningum og athugasemdum. Um svo víðfeðmt og þýðingarmikið plagg sem frumvarp að nýrri stjórnarskrá er þarf að ræða málefnalega og æsingalaust, og stuðla þar með að því að hún verði sá uppfærði samfélagssáttmáli sem kallað hefur verið eftir frá lýðveldisstofnun.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 22. nóvember 2011.]