Vantraust og pólitísk ábyrgð ráðherra

Í Silfri Egils um daginn ræddi Reimar Pétursson hrl. við Egil Helgason um tillögu Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lýðveldisins. Reimar telur ekki þörf á að breyta stjórnarskránni og vill leggja tillöguna til hliðar. Vitaskuld er ég ekki sammála því, en fagna umræðunni.

Eitt af mörgu sem Reimar nefndi og full ástæða er til að fjalla um og leiðrétta, er pólitísk ábyrgð ráðherra samkvæmt nýju stjórnarskránni.

Ábyrgð ráðherra, að því leyti sem um hana er fjallað í stjórnarskrá, skiptist í pólitíska ábyrgð og lagalega ábyrgð. Með pólitískri ábyrgð er átt við að ráðherrann beri ábyrgð á gjörðum sínum gagnvart kjósendum, flokki, ríkisstjórn, forsætisráðherra og þingi, eftir atvikum, þannig að ef traust á honum þrýtur sé unnt að láta hann víkja. Með lagalegri ábyrgð er átt við að fyrir hendi séu ferlar til að kanna og rannsaka hvort embættisfærsla ráðherrans, athafnir og athafnaleysi, hafi farið í bága við lög og stjórnarskrá; og ef líkur þykja standa til þess að brot hafi átt sér stað, að hann sé þá ákærður og dæmt í málinu samkvæmt lögum. Ég fjalla ekki frekar um lagalega ábyrgð í þessum pistli, en ástæða er til að gera það síðar, enda eru einnig á því sviði margvíslegar umbætur í tillögum Stjórnlagaráðs.

Um pólitíska ábyrgð ráðherra segir afar fátt í núverandi stjórnarskrá Íslands. Hvergi er t.d. sagt að ráðherra beri að víkja ef þingið samþykkir vantraust á hann. Flestir fræðimenn hafa þó talið það liggja í orðanna hljóðan í 1. gr. stjórnarskrárinnar: Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn. Ekki er sá skilningur samt óumdeildur. Bent er á að í 15. gr. stjórnarskrárinnar segi að forseti Íslands skipi ráðherra og veiti þeim lausn. Hafa sumir haldið því fram að forseta sé heimilt að skipa ráðherra án þess að þeir njóti endilega trausts þingsins. Á þessu vafaatriði, sem ég tel vera augljósan og alvarlegan galla í stjórnarskránni frá 1944, tóku Danir árið 1953 er þeir bættu við sína stjórnarskrá svohljóðandi ákvæði: Ingen minister kan forblive i sit embede, efter at folketinget har udtalt sin mistillid til ham (1. mgr. 15. gr.). Þarna er á ferð svokölluð neikvæð þingræðisregla, þar sem skýrt er að þingið getur losað sig við ráðherra sem nýtur ekki (lengur) trausts þess.

Í nýrri stjórnarskrártillögu Stjórnlagaráðs er þessi agnúi núgildandi stjórnarskrár sniðinn af og pólitísk ábyrgð ráðherra gerð ljós. Þetta kemur m.a. fram í því að ábyrgðarkeðjan frá kjósendum til þingsins, og þaðan áfram til forsætisráðherra og loks annarra ráðherra, er skýr:

• Í fyrsta lagi fá kjósendur aukna möguleika til persónuvals inn á þing, þannig að þingmenn munu í auknum mæli sitja í skjóli kjósenda í stað flokka eins og nú er að verulegu leyti.
• Í öðru lagi kýs Alþingi forsætisráðherra með beinum hætti, þannig að ríkisstjórnin hverju sinni hefur skýrt og milliliðalaust umboð frá þinginu, sem ber ábyrgð á myndun hennar. (Þetta er jákvætt þingræði, m.a. að finnskri, sænskri og þýskri fyrirmynd.)
• Í þriðja lagi skipar forsætisráðherra aðra ráðherra og getur veitt þeim lausn. Þeir bera því pólitíska ábyrgð gagnvart forsætisráðherranum og stjórnarmeirihlutanum.
• Og í fjórða lagi ber öll ríkisstjórnin og einstakir ráðherrar ábyrgð í störfum sínum gagnvart þinginu, sem getur hvenær sem er lýst vantrausti á forsætisráðherra eða aðra ráðherra.

Síðasta atriðið byggir á 91. gr. tillögu Stjórnlagaráðs, um vantraust, sem er svohljóðandi:

Leggja má fram á Alþingi tillögu um vantraust á ráðherra. Í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skal felast tillaga um eftirmann hans. Ráðherra er veitt lausn úr embætti ef meirihluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á hann. Ríkisstjórn er veitt lausn ef meirihluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á forsætisráðherra.

Reimar Pétursson er ósáttur við 2. málslið 1. mgr., um að í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skuli felast tillaga um eftirmann hans. Þarna er um að ræða svokallað uppbyggilegt vantraust, sem á þýsku heitir Konstruktives Misstrauensvotum. Það er að finna m.a. í þýsku, spænsku, pólsku og ungversku stjórnarskránum og þykir hafa reynst vel. Með þessu ákvæði er ekki unnt að leggja fram vantraust á forsætisráðherra, og þar með á ríkisstjórnina í heild, nema að tilnefna eftirmann hans í leiðinni og koma á nýjum stjórnarmeirihluta í stað hins fyrri. Þar með er girt fyrir óábyrgar vantrauststillögur og komið í veg fyrir að samþykkt sé vantraust nema nýr meirihluti sé reiðubúinn að taka við stjórnartaumunum. (Jafnvel þótt slíkt "óuppbyggilegt" vantraust væri leyft myndi ríkisstjórnin sitja áfram sem starfsstjórn í kjölfar vantraustsins uns ný hefði tekið við.)

Ekki má gleyma í þessu sambandi að Stjórnlagaráð leggur til að ráðherrar sitji ekki jafnframt á þingi. Þar með eiga ráðherrar ekki lengur seturétt á þingflokksfundum og aðskilnaður valdþáttanna er tryggður mun betur en nú er, innan þeirra marka sem þingræðið setur. Þá er minnihluta þingsins færð ýmis ný verkfæri til aðhalds og eftirlits með meirihlutanum og ríkisstjórninni, til dæmis á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Það er bjargföst trú mín að tillaga Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá skýri mjög og efli pólitíska ábyrgð ráðherra og ríkisstjórnar. Þar með er svarað kalli m.a. rannsóknarnefndar Alþingis og nefnda sem fjallað hafa um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu og um endurbætur á Stjórnarráðinu. Úrelt og gölluð ákvæði núgildandi stjórnarskrár eru jafnframt færð í átt að bestu fyrirmyndum erlendis frá.

Höldum áfram kraftmikilli umræðu um nýju stjórnarskrána og keppum að því að komast í lokamarkið með verkefnið, okkur öllum til heilla.

[Þessi færsla birtist á bloggi mínu á Eyjunni 20. nóvember 2011.]